Zadnje tedne sem imel to nesrečo, ali pa privilegij, da sem imel zelo intenzivne in poglobljene debate o fiskalnem pravilu z nekaterimi predstavniki opozicije, ki so se počutili užaljene, ker sem njihovo nasprotovanje zapisu fiskalnega pravila v ustavo poimenoval talibansko, za državo škodljivo početje. Iz teh dolgotrajnih debat se je izkristaliziralo dvoje. Prvič, da opozicijski poslanci dejansko sploh ne razumejo, za kaj gre, in da ne ločijo med fiskalnim pravilom, fiskalnim paktom EU ter simulacijami javnofinančnih gibanj naše vlade. In drugič, da je gradivo (ustavne spremembe, zakonski predlog in obrazložitev zakona) vlada precej slabo pripravila. *

Kaj moti opozicijo?

Moram priznati, da še vedno ne razumem, zakaj nasprotovanje zapisu fiskalnega pravila v ustavo. Gre namreč za en dokaj preprost stavek v 148. člen ustave, ki pravi, da morajo biti javni »prihodki in izdatki srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali pa morajo prihodki presegati odhodke« (razen v izjemnih okoliščinah). Kaj je v tej formulaciji spornega? Nato sem doumel, da v bistvu ne gre za nasprotovanje temu preprostemu stavku v ustavi, ampak za nasprotovanje izvedbenemu zakonu o fiskalnem pravilu. In zato še manj razumem, zakaj se prepirati o spremembi ustavnega člena, če pa se lahko prepirajo kasneje o samem zakonu.

No, in kaj je tako spornega v samem zakonu, da je bila opozicija pripravljena tvegati nadaljnje zniževanje bonitet ter celo nelikvidnost države, če se vladi ne bo uspelo refinancirati na mednarodnih trgih? Zakon o fiskalnem pravilu je dokaj preprost, sestavlja ga le 6 členov, skupaj s predhodnimi in prehodnimi določbami. Sporna naj bi bila vsebina prve alineje 4. člena, ki pravi, da se »fiskalno pravilo o uravnoteženosti proračunov države zagotavlja tako, da se predvideni obseg izdatkov proračunov države navzgor omejuje s predvidenim obsegom prihodkov proračunov države, pomnoženim s količnikom potencialne in napovedane ravni bruto domačega proizvoda«.

Če sem prav razumel, je bistvo nasprotovanja opozicije temu določilu, da fiskalno pravilo natančno določa višino izdatkov države na podlagi prihodkov (dejansko prejemkov) in da Slovenija zahtev po znižanju javnofinančnega deficita, ki nam jih postavlja fiskalno pravilo, objektivno ni sposobna izvesti. Oziroma še natančneje, opozicija ni prepričana ali »leta 2015, ko naj bi fiskalno pravilo stopilo v veljavo, Slovenija že mora imeti izravnan proračun«.

Moram priznati, da tega dolgo časa nisem razumel. Kakšno zvezo ima izravnan proračun leta 2015 s fiskalnim pravilom?! Saldo proračuna v letu 2015 bo pač takšen, kot ga bo omogočilo fiskalno pravilo. Če bo gospodarska rast visoka, bomo pač morali imeti presežek v proračunu, če pa bomo še vedno v recesiji, pa bomo lahko imeli ustrezno visok deficit. V čem je problem?!

Fiskalni avtomatizem

Za lažje razumevanje, fiskalno pravilo uvaja avtomatizem v načrtovanje fiskalne politike. Če uporabim primer švicarske formule fiskalnega pravila (ki se imenuje tudi »Schuldenbremse«, »debt brake« ali po naše »dolžniška zavora«), ki jo je izbralo naše finačno ministrstvo, potem fiskalno pravilo na podlagi stanja gospodarskega cikla in temu ustrezne ocenjene višine javnih prihodkov natančno določi, kakršna je dovoljena višina javnih izdatkov. Preprosto rečeno, če je država v recesiji, je njen dejanski BDP nižji od potencialnega BDP (gre za t.i. negativen output gap), zaradi česar fiskalno pravilo omogoča državi, da javnofinančni izdatki presegajo prihodke (prejemke), in sicer za faktor, kolikor je napovedani BDP nižji od potencialnega.

Fiskalno pravilo torej deluje proticiklično. Kadar je država v recesiji, ji fiskalno pravilo avtomatsko omogoča večji deficit, s čimer lahko poveča socialne transferje in z znižanjem davkov ali javnimi investicijami spodbuja gospodarstvo. Ko pa je gospodarstvo v konjunkturi, pa fiskalno pravilo zahteva, da ima država javnofinančni presežek in si torej dela zaloge za slabe čase. Fiskalno pravilo tako avtomatsko vodi do tega, da je čez celoten gospodarski cikel (faza recesije in faza konjunkture) proračun oziroma širše saldo javnih financ uravnotežen, zaradi česar se javni dolg postopoma ob naraščanju BDP relativno znižuje. Gre za lep fiskalni avtomatizem, ki sta ga pred desetletjem uvedli tudi Švica in Švedska (vsaka ima sicer svojo različico), in ki zelo dobro deluje, saj politikom onemogoča, da bi bili preveč zapravljivi oziroma da bi živeli preko zmožnosti.

Kaj je spornega v tem? Na koncu sem doumel, da opozicijo dejansko motijo simulacije javnofinančnih agregatov, ki jih je na podlagi Umarjevih napovedi gospodarske rasti za obdobje 2012-2015 kot obrazložitev vladnega predloga zakona o fiskalnem pravilu pripravilo ministrstvo za finance. Gre v bistvu za zelo poenostavljene, šolske simulacije delovanja fiskalnega pravila. Te simulacije, ki temeljijo na skrajno optimističnih (beri: popolnoma nerealističnih) Umarjevih napovedih gospodarske rasti za obdobje 2012-2015 (-0.9%, 0.8%, 1.8%, 2.1%), kažejo, da bi v skladu s fiskalnim pravilom letos Slovenija lahko imela samo za 1.7% BDP javnofinančnega deficita, leta 2015 pa le še za 0.4% BDP.

Opozicijo so očitno prestrašile te številke, saj kažejo radikalno hitro zniževanje javnofinančnega deficita, ki je dejansko nevzdržno. Toda to zniževanje deficita nima prav nobene zveze z (ne)primernostjo fiskalnega pravila, pač pa je preprosto posledica uporabe popolnoma napačnih napovedi gospodarske rasti. Nekako imam občutek, da je ministrstvo za finance z izbranimi napovedmi rasti, ki jih je dalo v simulacije delovanja fiskalnega pravila, hotelo dejansko ubiti več muh na en mah. Zdi se, da so hoteli hkrati izpolniti še cilj fiskalne konsolidacije, k čemur nas zavezuje podpis fiskalnega pakta EU.

Fiskalno pravilo ni enako fiskalnemu paktu

Toda fiskalni pakt in fiskalno pravilo sta dve popolnoma različni stvari in prav nobene funkcionalne zveze ni med njima na srednji rok. Fiskalno pravilo bo namreč slovenski proračun uravnotežilo na srednji ali dolgi rok, kratkoročno pa lahko od zahtev Evropske komisije (EK) povsem odstopa. Še več, vlada lahko morebitno odstopanje projekcij proračuna in deficita za leta 2013-2014 od zahtev EU argumentira z izračuni na podlagi fiskalnega pravila. Če bo Slovenija še vedno v recesiji, kar zelo očitno bo, bo fiskalno pravilo pač omogočalo vladi večji deficit kot ga državam dovoljuje EK. EK pač ne more zahtevati, da vlada hitreje znižuje deficit, kot ji ga dovoljujejo gospodarske razmere in kot se izrazijo  v izračunih dovoljenega deficita s fiskalnim pravilom.

Natanko to sem sogovornikom hotel pojasniti, da namreč vsi skupaj mešajo fiskalno pravilo, fiskalni pakt ter vladne simulacije (na podlagi »fovš« napovedi). Fiskalno pravilo je avtomatizem z endogenim mehanizmom, fiskalni pakt pa je neka zunanja, eksogena zahteva, ki s fiskalnim pravilom nima nobene zveze. Pa me niso razumeli.

Simulator fiskalnega pravila

Ni mi preostalo nič drugega, kot da uporabim najbolj enostaven pedagoški pristop. Vzel sem torej tisto tabelo s simulacijami javnofinančnih agregatov iz vladnega predloga in nato v excelu pripravil tak preprost simulator fiskalnega pravila, ki lahko replicira vladne ocene in ki omogoča, da lahko vsakdo preveri, kako deluje fiskalno pravilo ob različnih napovedih gospodarske rasti.

Dejansko gre za igračko, ki objektivno nima neke velike vrednosti, ker abstrahira cel kup učinkov v realnem gospodarstvu, do katerih pride s spremembo trošenja (javnofinančnih izdatkov) države. Vsaka sprememba javnih izdatkov, v pozitivno ali negativno smer, namreč povzroči mnoštvo učinkov v gospodarstvu. Denimo znižanje dohodnine običajno, ceteris paribus, povzroči povečanje porabe gospodinjstev, znižanje davka na dobiček pa povečanje investicij. Oboje ima za posledico večje trošenje in povečanje agregatnega povpraševanja, kar se po seriji interakcij v gospodarstvu in povečanju BDP na koncu pokaže v povečanju fiskalnih prihodkov države. Znižanje javnih investicij pa, nasprotno, zmanjša povpraševanje v gospodarstvu in v končni instanci vpliva na znižanje fiskalnih prihodkov. Podobne učinke ima znižanje plač ali odpuščanje v javnem sektorju. Omenil sem samo nekaj potencialnih vzvodov, ki jih ima fiskalna politika in samo nekaj mehanizmov, kako lahko sprememba fiskalne politike (restriktivna, ekspanzivna) preko delovanja fiskalnega multiplikatorja (o tem sem pisal prejšnji teden) vpliva na gospodarsko aktivnost države ter posledično spet na javne finance. V ekonomiji imenujemo to mehanizem splošnega ravnotežja – šok, ki ga povzroči neka vladna politika, preko številnih interakcij v gospodarstvu privede do novega ravnotežja. Teh splošnoravnotežnih učinkov ukrepov ekonomske politike seveda ne moremo ustrezno ustrezno oceniti s tako preprosto igračko, kot je simulator fiskalnega pravila, pač pa je za ustrezno oceno potrebno uporabiti kompleksen dinamični model splošnega ravnotežja (danes se običajno uporabljajo DSGE modeli).

Toda ne glede na te pomanjkljivosti, lahko ta simulator služi kot dober pedagoški pripomoček za razumevanje tega, kako deluje fiskalno pravilo, medtem ko same velikosti učinkov seveda ne more pravilno, kaj šele natančno, oceniti. Predlagam, da se sami poskusite malce poigrati s tem simulatorjem. Kot primer sem naredil simulacije za tri različne scenarije bodočih makroekonomskih gibanj. Prvi je ultra-optimističen scenarij, ki temelji na že omenjenih napovedih Umarja. Drugi je skrajno pesimističen scenarij, in sicer da bo letos BDP upadel za 3%, recesija pa se bo nadaljevala vse do leta 2015. Tretji pa je bolj realističen scenarij, po katerem bomo letos in naslednje leto še imeli recesijo, leta 2014 bomo imeli ničelno rast, leto kasneje pa že skromno rast. Rezultati teh preprostih simulacij so v tabeli.

Kot lahko vidite, so napovedi Umarja in posledično s tem tudi ravni dopustnih presežkov že za letošnje leto povsem neživljenjske. Po tej napovedi bi namreč letos lahko imeli le za 595 mio evrov deficita oziroma 1.7% BDP. Toda v prvih sedmih mesecih letošnjega leta je proračunski deficit znašal že 969 mio evrov, do konca leta pa bo glede na recesijo, ki se poglablja, narastel na okrog 4% BDP. Nič drugače ne bo v naslednjem letu, medtem ko so obeti za leti 2014 in 2015 zelo negotovi. Gotovo pa je, da niti v najlepših sanjah leta 2015 ne bomo končali z izravnanim proračunom, kot bi sledil iz simulacij s pomočjo Umarjevih napovedi.

Tabela: Ocene dovoljenih primanjkljajev / zahtevanih presežkov s pomočjo fiskalnega pravila za obdobje 2012-2015

Vir: Osnutek zakona o fiskalnem pravilu; lastni preračuni.

Ob najbolj pesimističnem scenariju, če bi se recesija po portugalskem vzorcu nadaljevala vse do leta 2015, bi nam fiskalno pravilo omogočalo primanjkljaj v višini med 2 in 3% BDP. Če bi bila recesija še globlja, kot denimo v Grčiji, pa toliko več (poskusite sami). Niti slučajno pa v primeru poglobljene recesije ne bi bili sposobni konsolidirati svojih javnih financ. In tega, kot lahko vidite, od nas fiskalno pravilo sploh ne zahteva. V primeru bolj realističnega scenarija, ko bi se recesija v dveh letih iztekla in bi v 2015 že dosegali rast, bi lahko Slovenija postopoma celo spravila deficit pod 1% BDP.

Pomanjkljivosti zakona o fiskalnem pravilu

Kaj se lahko iz te zgodbe naučimo? Prvič, očitno je, da so poslanci opozicije popolnoma zamešali pojme fiskalnega pravila in fiskalnega pakta ter simualcije pravila na napačnih predpostavkah. Zato njihovo nasprotovanje zapisu pravila v ustavo izvira dejansko iz pomanjkljivega znanja. Drugič, dejstvo je tudi, da je vlada opozicijo k temu nasprotovanju še dodatno napeljala s tem, ko je za šolsko simulacijo delovanja fiskalnega pravila uporabila povsem »fovš« napovedi gospodarske rasti. Če bi uporabila bolj realistične napovedi, se opozicija morda ne bi tako splašila. Morda.

In tretjič, vlada je »projekt« uvedbe fiskalnega pravila dejansko zelo slabo pripravila. Pa pri tem ne mislim na zgornje napake ali napako v procesu priprave, ko se je preveč »zapela« na spremembo ustave in samo sebe spravila v kot. Pač pa sta tako sprememba 148. člena ustave kot predlog zakona o fiskalnem pravilu vsebinsko zelo slabo pripravljena. Zakaj? Videli smo, da ocene dovoljenega deficita ključno temeljijo na izbrani napovedi gospodarske rasti (če zanemarimo oceno potencialnega BDP, ki ga za nas ocenjuje Evropska komisija, lahko pa tudi OECD, in torej na to nimamo vpliva). Če torej vlada preveč optimistično oceni gospodarsko rast, se lahko naslednje leto ujame v past, saj ob nižji rasti od pričakovane upadejo tudi fiskalni prihodki, kar pa povzroči, da je javnofinančni saldo slabši od načrtovanega, zato mora vlada na silo nekje drugje »porezati« izdatke, da bi zadostila projekcijam na podlagi fiskalnega pravila.

Ključne so torej kvalitetne napovedi rasti, ki morajo biti čim bolj realistične. Prav zaradi tega je Švedska kot ključni del uvedbe fiskalnega pravila uvedla tudi fiskalni svet. Naloga fiskalnega sveta, sestavljenega iz akademskih ekonomistov, je, da neodvisno oceni uporabljene predpostavke in napovedi, ustreznost modelov za napovedovanje in za oceno učinkov ter vzdržnost vsakokratnih proračunskih predlogov z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. Če fiskalni svet – iz zgoraj navedenih razlogov – da negativno oceno predlogu proračuna, ga mora vlada popraviti. In zdaj smo pri bistvu – slovenska vlada je iz predloga spremembe 148. člena ustave, ki ga je pripravila posebna delovna skupina, namreč umaknila tretjo alinejo, ki govori o vlogi fiskalnega sveta. Fiskalnega sveta in njegove vloge glede »predhodnega nadzora skladnosti predlaganih državnih proračunov s fiskalnimi pravili pred njihovo predložitvijo v zakonodajni postopek v državnem zboru« tudi ni v zakonu o fiskalnem pravilu. Vlada si torej niti slučajno ne želi neodvisnega nadzora nad svojo pripravo proračuna. Toda prav to je ključen del uspešnosti delovanja fiskalnega pravila. Če bo vlada načrtovala na napačnih predpostavkah, bo vedno znova kršila svoj lasten zakon in imela velike težave pri spoštovanju ustave.

Pa to še ni vse. V zakonu o fiskalnem pravilu manjkajo tudi povsem tehnične podrobnosti, kako se bo fiskalno pravilo v praksi izvajalo. Ker se bodo v slabih letih nabirali primanjkljaji, v dobrih pa presežki, je treba oboje na nekem računu kompenzirati. Ali drugače rečeno, presežke, ki se bodo nabrali v dobrih letih je treba nekje naložiti, da jih vlada lahko uporablja v slabih letih za financiranje deficitov. Švica ima v ta namen t.i. kompenzacijski račun. V našem ekspresno kratkem zakonu o tem ni niti besedice. Če je ministrstvo za finance že kopiralo švicarski sistem, bi moralo biti pri tem precej bolj skrbno.

* Izvorno objavljeno v Financah.