To je verjetno najpomembnejša makroekonomska dilema trenutno v Evropi. Uradna nemška ekonomska filozofija, temelječa na ortodoksni logiki strogega posta, zagovarja, da se morajo države najprej razdolžiti. Torej morajo najprej varčevati, uravnotežiti javne finance in ustvariti bolj zdrave temelje za rast. Toda v času, ko so tako gospodinjstva kot podjetja prezadolžena in so se instinktivno zakrčila ter zmanjšala trošenje, dodatno varčevanje države negativni povpraševalni šok samo še poglablja. Posledica je še bolj globoka recesija. *

Nazoren primer tega so vse države EU, ki so močno zmanjšale javno trošenje, bodisi samostojno bodisi ker so zaprosile za finančno pomoč. Vse po vrsti so po začetnem okrevanju ponovno padle v recesijo, ki se še poglablja, nezaposlenost pa se povečuje. Toda zadovoljni se zdijo vsaj mednarodni nadzorniki, ki nadzirajo, kako države izpolnjujejo varčevalne zahteve. Tako lahko beremo naslednji zapis obiska Troike v Lizboni izpred nekaj dni:

Predstavniki Evropske komisije, Mednarodnega denarnega sklada (IMF) in Evropske centralne banke (ECB), ki so v Lizbono prispeli 28. avgusta, so ugotovili, da Portugalska večinoma po načrtih izpolnjuje zadane ukrepe. Gospodarska rast v letošnjem letu je skladna s pričakovanji, izvoz dosega boljše rezultate od pričakovanj, težavo pa med drugim predstavlja visoka stopnja brezposelnosti. … Za letos napovedujejo triodstotni padec portugalskega bruto domačega proizvoda (BDP), prihodnje leto pa naj bi se znižal še za za odstotek.

Ker je situacija v Španiji, Italiji, na Irskem, v Sloveniji podobna, v Grčiji pa še bolj drastična, je seveda padlo ne samo domače agregatno povpraševanje, pač pa tudi povpraševanje po uvoznih dobrinah. Posledica je, da je zaradi tega v prvi polovici letošnjega leta celotno evrsko območje zapadlo v recesijo. Recesija pa je potrkala tudi na vrata nemškega gospodarstva, ki je ključno odvisno od izvoza, torej od uvoznega povpraševanja ostalih članic EU, kamor Nemčija izvozi 70% svojega izvoza.

Recept strogega posta in hitrega razdolževanja torej ne deluje in ne more delovati. Ta recept je nekako takšen kot če bi denimo pred dobrim letom dni, upniki zahtevali od Merkurja, ki je imel zdravo jedro in potencial za rast, bil pa je prezadolžen zaradi poskusa menedžerskega odkupa, da naj se najprej razdolži, da bo lahko kasneje spet rastel. Ne gre, kajti Merkur bi brez dokapitalizacije, brez refinanciranja dolgov in brez finančne injekcije za financiranje nabave blaga, v roku nekaj mesecev bankrotiral in upniki bi ostali brez možnosti, da se kdaj poplačajo.

Državnikom širom sveta ter mednarodnim organizacijam, kot so IMF in OECD, je seveda popolnoma jasno, da morajo države v času recesije povečati trošenje in delovati proti ciklu. Kajti strošek državne neintervencije v obliki izgubljenega outputa in števila zaposlenih je mnogo večji od stroška državnega stimulusa. Tako je IMF že na začetku globalne krize leta 2008 priporočil, naj države dvignejo javno trošenje za 2% BDP. Večina največjih držav (skupina G-20) je seveda temu instinktivno sledila. Leta 2009 so države G-20 fiskalnemu stimulusu – bodisi v obliki povečanih investicij bodisi v obliki znižanja davkov – skupaj namenile 1.4% svojega BDP. Leta 2010 so te države namenile še več denarja za javno trošenje – ZDA za 2.9% BDP, Nemčija denimo za 2% BDP. Nasploh je zanimiv primer Nemčije, ki vsem ostalim državam zapoveduje strog post, sama pa je, zgolj glede na sprejete stimulativne ukrepe iz leta 2008, za fiskalni stimulus skupno namenila kar za 4.5% BDP. Od tega je dobri dve tretjini šlo v obliki znižanja davkov podjetjem in gospodinjstvom, preostanek pa v obliki povečanih javnih investicij. Tudi to je eden izmed razlogov, zakaj je nemško gospodarstvo tako dobro prebrodilo krizo.

Če naredite hitro korelacijo med spremembo javnega trošenja držav EU ter njihovo kasnejšo gospodarsko rastjo, boste dobili jasno pozitivno povezavo – države, ki so bolj povečale javno trošenje z dodatnim fiskalnim stimulusom, so kasneje hitreje okrevale in hitreje povečevale BDP, in obratno. So določene izjeme, toda trend je zelo jasen.

Jasno, tukaj je povsem na mestu vprašanje učinkovitosti fiskalnega stimuliranja, o čemer bom govoril v nadaljevanju, hkrati pa lahko dodatno zadolževanje držav privede do povečane nestabilnosti.

Vprašanje fiskalnega stimuliranja je bilo dolga desetletja zavržena smer v ekonomski vedi. Delno zaradi tega, ker je keynesianizem, ki je učinkovito odgovoril na gospodarsko depresijo iz 1930. let, bil v mnogih državah kasneje zlorabljen za povečano vlogo države v vseh porah družbe – vključno z nacionalizacijo podjetij ter abnormalno povečanih javnih izdatkov za številne neučinkovite ukrepe. V ZDA zato republikanci danes keynesianizem enačijo s socializmom. Toda isto pravijo tudi za osnovno zdravstveno varstvo Medicare, da o Obamovi zdravstveni reformi ne govorimo. Republikanski think-tanki so zato v preteklih desetletjih poskrbeli za stimuliranje raziskav in razprav širom sveta, ki so podpirale ideje deregulacije, privatizacije in “majhne države“. Tudi v Sloveniji boste med “samozvanimi ekonomisti“, katerih bibliografije so večinoma prazne, so pa ne glede na to zelo glasni, našli prejemnike tovrstne finančne pomoči in ostre nasprotnike vsega, kar diši po državni intervenciji. Drugi razlog za izgon tovrstnih raziskav pa je, kot pravi Ramey (2011), da so bile centralne banke širom sveta bolj agresivne pri promociji raziskav kot pa denimo nacionalna ministrstva za finance, zato se je monetarna politika na raziskovalnem področju izpostavila kot edina relevantna ekonomska politika.

Raziskave s področja učinkovitosti fiskalne politike, predvsem v smislu “fiskalnega multiplikatorja“, so zato nekoliko oživele šele v zadnjem desetletju, zelo pogoste pa so postale v zadnjih petih letih. In kakšne so ugotovitve ekonomske vede glede dileme “varčevati ali trošiti”? Najkrajši odgovor je: neenotne. Toda v precejšnji meri na ugotovitve vplivajo že apriorni predsodki, ali če hočete ekonomska ideologija, raziskovalcev. Glede na to, da ne spadam niti v skupino monetaristov ali ortodoksnih neoklasikov, čeprav so vse moje raziskave s tega področja, še manj pa v skupino staro- in novo-keynesiancev, bom poskušal na kratko – objektivno, kolikor se da – strniti ugotovitve glede učinkovitosti fiskalnega stimuliranja gospodarstev.

Na prvi pogled se zdi, da bi moralo biti ekonomistom relativno preprosto z različnimi modelskimi orodji preveriti dilemo “varčevati ali trošiti”, in sicer tako da bi ocenili potencialne učinke napovedanih stimulativnih ukrepov ali oceniti njihovo učinkovitost za nazaj. Vendar ni tako preprosto.

Gre za fundamentalne razlike v pristopu k ocenjevanju ter glede uporabljenih predpostavk v modelih. Razlike v tem, ali je model izgrajen na neoklasičnih, keynesianskih ali neokeynesianskih osnovah, vodijo do različnih ocen multiplikatorjev. Multiplikatorji pa so lahko bodisi negativni (fiskalni stimulus je škodljiv), pozitivni vendar manjši od 1 (fiskalna politika je neučinkovita) ali večji od 1 (fiskalna politika je učinkovita). Znotraj teh modelov pa so nato ključne predpostavke glede pričakovanj potrošnikov (racionalna ali pa habit formation pričakovanja), glede odzivnosti obrestne mere (fiskalni stimulus vpliva na dvig obrestne mere ali ne), glede “lepljivosti” cen, glede frikcij na finačnih trgih, glede tega, kako odprto je gospodarstvo itd. Ključno je tudi kateri model se uporabi za oceno učinkov – ali ekonometrični (strukturni) VAR model (ocene multiplikatorjev se gibljejo od negativnih do močno pozitivnih), ali pa simulacijski navadni model splošnega ravnotežja ali novejši dinamični stohastični model splošnega ravnotežja (DSGE), kjer so ocene multiplikatorjev praviloma pozitivne. Glede te zadnje skupine modelov, kjer spet nastopata dve različni ekonomski šoli z različnimi predpostavkami, se med ekonomisti odvijajo žolčne debate (glej tule, tule in tule) o ustreznosti uporabljenih predpostavk ter o njihovi učinkovitosti.

Če povzamem, zaradi različnosti pristopov k modeliranju je tudi veliko kontroverznosti glede rezultatov ter seveda glede priporočil ekonomski politiki. Naj samo kot primer navedem oceno fiskalnega stimulusa ZDA (American Recovery and Reinvestment Act) v začetku te finančne krize. Pred nastopom funkcije vodje ekonomskih svetovalcev Obamove administracije je ugledna ekonomistka Christina Romer objavila modelske simulacije napovedanega vladnega stimulus paketa (glej Bernstein in Romer, 2009), kjer je ugotovila, da naj bi napovedana vladna znižanja davkov v letu in pol imela multiplikativni učinek v višini 1, povečanja javnih izdatkov pa multiplikacijski učinek v višini 1.6-kratnika. Le dva meseca zatem je skupina štirih ekonomistov pod vodstvom uglednega Johna Taylorja, staroste monetaristične ekonomije, z uporabo neokeynesianskega modela povsem ovrgla napovedi multiplikatorskih učinkov Romerjeve. Pravijo, da njihov model kaže, da naj bi imel vladni stimulus paket zelo majhne učinke – v višini le ene šestine tistih, ki sta jih napovedala Bernstein in Romerjeva.

Komu verjeti, če sploh komu? Iz zelo dobrega pregleda empiričnih raziskav s področja fiskalnih multiplikatorjev, ki ga je lani v Journal of Economic Literature objavila Ramey (2011), sledi, da naj bi se fiskalni multiplikatorji v povprečju različnih empiričnih raziskav gibali med 0.8 in 1.5. Pomembno pa je upoštevati fazo cikla, v katerem je gospodarstvo. V času recesije naj bi imeli stimulativni učinki bistveno večje učinke kot v času konjunkture. Auerbach in Gorodnichenko (2010) sta denimo pokazala, da se kumulativni učinek fiskalnih multiplikatorjev v času kriznih obdobij giblje med 1 in 1.5, v času konjunkture pa le med 0 in 0.5. Pomembno je tudi ločiti med vrstami vladnih stimulativnih ukrepov – največji učinek naj bi imele javne investicije, sledi znižanje davkov, čisto na koncu pa je vladna tekoča potrošnja.

Glede učinkovitosti fiskalnih stimulus paketov v Evropi v času sedanje krize so trije raziskovalci ECB (Coenen, Kilponen in Trabandt, When Does Fiscal Stimulus Work?, 2010) naredili primerjavo učinkov enakega fiskalnega šoka v štirih različnih modelih, ki jih uporabljajo mednarodne institucije (Evropska komisija, ECB, IMF in OECD). Ugotovili so, da vsi štirje modeli dajejo podobne (robustne) ocene multiplikatorjev, vendar pa so ocene ključno odvisne od predpostavke glede vpliva stimulusa na obrestne mere. Ob predpostavki, da vladno trošenje vpliva na dvig nominalnih obrestnih mer, so multiplikatorji pozitivni, vendar nizki (med 0.7 do 0.8). Ob predpostavki, da ostanejo obrestne mere nespremenjeno nizke, kot smo jih deležni v sedanji recesijski situaciji, pa se multiplikatorji državnega trošenja občutno povečajo – na raven med 1.0 in 1.7 v obdobju dveh let.

Slika: Multiplikatorji vladne potrošnje za evro območje, ocenjeni s 4 modeli

Vir: Coenen, Kilponen in Trabandt, When Does Fiscal Stimulus Work?, 2010

Iz tega pregleda sledi, da – kljub vsem razlikam med različnimi pristopi k ocenjevanju – večina modelskih ocen kaže pretežno pozitivne učinke fiskalnih stimulusov v kriznih obdobjih – pod pogojem, da fiskalno politiko podpira tudi monetarna z nizkimi obrestnimi merami. Seveda se je pri oblikovanju konkretne ekonomske politike treba zavedati tega problema (ne)učinkovitosti fiskalnega stimuliranja ter stroškov financiranja, pa tudi tveganja kasnejšega pretiranega razbohotenja države.

Toda zgodovinske izkušnje kažejo, da države, ko so izčrpale že vsa orodja, vključno z monetarno politiko in ničelno obrestno mero, druge izbire sploh nimajo, kot pa da se oprimejo fiskalne ekspanzije. Stroški neukrepanja ali napačnega ukrepanja– v obliki izgubljenega BDP in izgubljenih delovnih mest – so namreč vedno bistveno večji od stroškov dodatne zadolžitve. Razdolževanje držav poteka bistveno hitreje, če države hitreje okrevajo in se vrnejo na trendne stopnje rasti, kot pa če države zaradi fiskalnega posta zapadejo v dolgo gospodarsko recesijo. Tudi slovenska vlada bo iz tega morala potegniti konsekvence in spremeniti smer ekonomske politike.

* Izvorno objavljeno v Finance Weekend.