Ko je Francis Fukuyama leta 1992 objavil znamenito knjigo Konec zgodovine in poslednji človek, se je zdelo, da je njegova teza povsem skladna z razmerami tedanjega časa. Razpad Sovjetske zveze, združitev Nemčije, širitev Evropske unije in nesporna gospodarska ter vojaška prevlada ZDA so ustvarjali vtis, da je liberalna demokracija postala univerzalni politični model, tržno gospodarstvo pa edina učinkovita organizacija sodobne družbe. Zahodne države so ustvarjale večino svetovnega BDP, obvladovale globalne finančne tokove, mednarodno trgovino, tehnološki razvoj in ključne mednarodne institucije. Svetovna trgovinska organizacija, Mednarodni denarni sklad in Svetovna banka so predstavljali institucionalni okvir globalizacije, ki je temeljil na pravilih, oblikovanih predvsem v Washingtonu in Bruslju. Zdelo se je, da bo nadaljnja liberalizacija svetovne trgovine postopoma razširila zahodni razvojni model tudi na preostali del sveta.

Razvoj zadnjih treh desetletij je pokazal, da je bila ta predstava iluzorna. Svet ni postal enopolaren, temveč se postopno preoblikuje v multipolarno ureditev, v kateri se gospodarska in tehnološka moč vse hitreje selita proti Aziji. Hkrati se spreminja tudi narava mednarodnega tekmovanja. Če je bila v obdobju hladne vojne odločilni element nacionalne moči predvsem vojaška sposobnost države, danes vse večjo težo pridobivajo tehnološko vodstvo, produktivnost, nadzor nad kritičnimi surovinami, energetska varnost, umetna inteligenca in sposobnost obvladovanja globalnih dobavnih verig. Geopolitika se zato vse bolj spreminja v geoekonomijo. Države tekmujejo predvsem s svojo sposobnostjo ustvarjanja novih tehnologij, organiziranja industrijske proizvodnje in zagotavljanja dolgoročne gospodarske konkurenčnosti.

Prelomnica tega procesa je bil vstop Kitajske v Svetovno trgovinsko organizacijo leta 2001. Zahodne države so to odločitev razumele predvsem kot gospodarsko priložnost. Predpostavljale so, da bo preselitev proizvodnje na Kitajsko z namenom izkoriščanja nižjih stroškov in vključitev Kitajske v globalno trgovino koristila vsem udeležencem, hkrati pa naj bi gospodarska liberalizacija postopoma pripeljala tudi do politične liberalizacije kitajske družbe. Domneva je bila, da se bo Kitajska po razvojni poti približala Južni Koreji ali Tajvanu, kjer je gospodarska modernizacija sčasoma prerasla tudi v demokratično tranzicijo. Ta predpostavka se je izkazala za napačno. Kitajska je odprtost svetovnega gospodarstva izkoristila bistveno drugače, kot je pričakoval Zahod. Prevzela je prednosti globalizacije, ne da bi prevzela tudi zahodni politični model.

Pogosto slišimo razlago, da je kitajski gospodarski vzpon predvsem posledica poceni delovne sile. Takšna razlaga je napačna. Nizki stroški dela so nedvomno olajšali začetno vključevanje Kitajske v svetovne proizvodne verige, ne morejo pa pojasniti njenega sedanjega položaja na področju električne mobilnosti, baterijskih tehnologij, robotike, umetne inteligence, kvantnih tehnologij ali proizvodnje kritičnih materialov. Če bi bila nizka cena dela odločilen dejavnik gospodarskega razvoja, bi bile danes tehnološke velesile številne bistveno revnejše države. Kitajski razvojni preboj temelji na nečem, kar so zahodne razvite države apriorno zavračale in idolizirale nevidno roko trga – na dolgoročno usmerjeni razvojni politiki, ki je tehnološki razvoj razumela kot osrednji instrument nacionalne moči.

Kitajsko vodstvo je že pred več kot dvema desetletjema sprejelo strateško odločitev, da bodo elektrifikacija, baterije, polprevodniki, digitalne tehnologije, umetna inteligenca in napredni materiali predstavljali jedro prihodnje gospodarske rasti. Temu cilju je postopoma prilagodilo celoten razvojni sistem – od financiranja raziskav in razvoja ter industrijske politike do izobraževalnega sistema, državnih razvojnih bank in infrastrukturnih investicij. Država ni poskušala nadomestiti trga, temveč ga je usmerjala na področjih, za katera je ocenila, da bodo odločala o prihodnji svetovni konkurenčnosti. Pri tem ni razvijala posameznih podjetij, temveč celotne industrijske ekosisteme – od pridobivanja kritičnih mineralov in njihove predelave do proizvodnje baterijskih celic, elektromotorjev, programske opreme in končnih izdelkov. Prav ta sistemski pristop danes predstavlja eno ključnih razlik med Kitajsko in Evropo.

V istem obdobju je Evropa ubrala bistveno drugačno razvojno pot. Po koncu hladne vojne je postopoma opustila aktivno industrijsko politiko in vse večji poudarek namenjala oblikovanju regulatornega okvira enotnega trga. Prevladalo je prepričanje, da bodo odprti trgi, konkurenca in zasebne investicije sami po sebi ustvarjali tehnološki napredek in gospodarsko prestrukturiranje. Državna razvojna politika je postajala vse bolj zadržana, industrijska strategija pa se je pogosto omejevala na oblikovanje pravil, ne pa tudi na aktivno ustvarjanje razvojnih spodbud. Ta pristop je deloval razmeroma uspešno v obdobju postopnih tehnoloških sprememb. Bistveno manj uspešen pa se je izkazal v času, ko so svetovno gospodarstvo začele preoblikovati prelomne tehnologije, ki zahtevajo velike, dolgoročne in usklajene investicije.

To je bila prva velika razvojna napaka Evrope. Ni podcenila Kitajske zato, ker bi spregledala njen gospodarski potencial. Podcenila je pomen aktivne razvojne države v obdobju hitrih tehnoloških sprememb. Medtem ko je Kitajska gradila nove industrije prihodnosti, je Evropa vse bolj predpostavljala, da jih bo ustvaril trg sam. Prav ta razlika v razumevanju razvojne politike danes v veliki meri pojasnjuje razkorak v produktivnosti, tehnološki dinamiki in industrijski konkurenčnosti med obema gospodarstvoma.

V zadnjih petnajstih letih je postalo očitno, da evropske težave niso več ciklične, temveč strukturne. Če je Evropa med letoma 1945 in približno 1995 skoraj v celoti dohitevala ZDA po produktivnosti, se je po začetku digitalne revolucije trend obrnil. Ameriško gospodarstvo je vstopilo v obdobje hitre rasti, ki jo je poganjala kombinacija digitalnih tehnologij, tveganega kapitala in velikih tehnoloških podjetij. Kitajska je v istem času začela najhitrejšo industrializacijo v sodobni zgodovini ter zgradila lastne razvojne verige v panogah prihodnosti. Evropa pa je vstopila v obdobje skoraj treh desetletij stagnacije produktivnosti. V obdobju od leta 1995 do danes se je produktivnost v evrskem območju povečala za približno šestino, v ZDA za več kot polovico, na Kitajskem pa za sedem-kratnik začetne ravni. Razvojni razkorak, ki ga danes opazujemo med Evropo in njenima glavnima tekmecema, zato ni posledica zadnjih nekaj let, temveč dolgoročnega kopičenja napačnih razvojnih odločitev.

Prvi razlog je tehnološki. Evropska industrija je predolgo ostala ujeta v logiko postopnih izboljšav obstoječih tehnologij, medtem ko je svet prehajal v obdobje radikalnih tehnoloških prebojev. Avtomobilska industrija je desetletja izpopolnjevala motorje z notranjim zgorevanjem, medtem ko je Kitajska gradila celotno baterijsko industrijo. Evropska telekomunikacijska podjetja so vlagala predvsem v omrežja, ameriška podjetja pa v digitalne platforme in podatkovne ekosisteme. Na področju umetne inteligence, polprevodnikov, računalništva v oblaku in digitalnih storitev Evropa danes nima primerljivih globalnih podjetij, ki bi lahko narekovala tehnološki razvoj. To ni posledica pomanjkanja znanja ali raziskovalnega potenciala, temveč predvsem dejstva, da evropski razvojni model ni znal povezati raziskav, kapitala in industrijske politike v dovolj ambiciozne razvojne projekte.

Drugi razlog predstavlja energija. Dolga desetletja je bila konkurenčna energija ena ključnih primerjalnih prednosti evropske industrije. Kombinacija domače proizvodnje električne energije, jedrskih elektrarn in razmeroma poceni uvoženega ruskega plina je omogočala mednarodno konkurenčno proizvodnjo tudi v energetsko intenzivnih panogah. V zadnjem desetletju pa se je evropska energetska politika začela vse bolj oddaljevati od temeljnega ekonomskega cilja – zagotavljanja cenovno dostopne in zanesljive energije za gospodinjstva in gospodarstvo. Razogljičenje je lahko učinkovita politična floskula, vendar ni razvojna strategija. Nobena hitro rastoča država svoje rasti ni utemeljila na razogljičenju prek naložb v nestanovitne zmogljivosti sonca in vetra ali zmanjšanju porabe energije, pač pa na investicijah v dodatne stabilne in energetsko goste jedrske in hidro zmogljivosti. Države EU so šle v napačno smer, kar se kaže v podvojenih stroških elektrike za uporabnike in posledični deindustrializaciji.

Največji paradoks evropske energetske politike je, da je bistveno povečala stroške ravno tistim panogam, ki bi morale predstavljati nosilce prihodnjega tehnološkega razvoja. Proizvodnja aluminija, jekla, kemikalij, silicija, industrijskih plinov, mineralov redkih zemelj in drugih osnovnih materialov je energetsko intenzivna dejavnost. Brez teh panog pa ni mogoče razvijati baterij, elektromotorjev, električnih vozil, polprevodnikov ali naprednih elektronskih komponent. Medtem ko je Kitajska sistematično zniževala stroške proizvodnje novih industrij, jih je Evropa povečevala. Posledica ni bila zgolj nižja konkurenčnost posameznih podjetij, temveč postopna selitev celotnih industrijskih verig iz Evrope v okolja z ugodnejšimi proizvodnimi pogoji.

Tretji razlog je odsotnost resne industrijske politike. Evropska komisija je v zadnjih letih pripravila vrsto strateških dokumentov – od Zelenega dogovora do Kompasa konkurenčnosti in akcijskih načrtov za posamezne industrije. Skoraj vsi pravilno diagnosticirajo ključne probleme evropskega gospodarstva: nizko rast produktivnosti, tehnološko zaostajanje, premajhne investicije in razdrobljen notranji trg. Toda med diagnozo in izvedbo ostaja velika praznina. Strateški dokumenti vsebujejo številne cilje, bistveno manj pa konkretnih razvojnih instrumentov in finančnih mehanizmov, ki bi omogočili njihovo uresničitev. Mario Draghi je v svojem poročilu opozoril, da bi Evropa za ohranitev konkurenčnosti potrebovala približno 800 milijard evrov dodatnih letnih vlaganj v raziskave, infrastrukturo, digitalizacijo in industrijski razvoj. Toda politični odziv na to ugotovitev je bil presenetljivo medel, namesto tega je Komisija spodbudila članice, da 800 milijard evrov namenijo za nakup orožja. Pri tem za razvojne investicije veljajo stroga fiskalna pravila, za nakupe orožja pa ne.

Prav tu se skriva morda največja razvojna dilema sodobne Evrope. Varnost je nedvomno ena temeljnih nalog države in učinkovita obramba postaja zaradi spremenjenih geopolitičnih razmer pomembnejša kot pred desetletjem. Toda obramba ne more postati nadomestek razvojne politike. Gospodarska zgodovina zadnjih dveh stoletij zelo jasno kaže, da dolgoročno blaginjo ustvarjajo produktivnost, tehnološke inovacije, izobraževanje in investicije. Orožje lahko varuje že ustvarjeno bogastvo, ne more pa ga ustvarjati. Če bo Evropa v naslednjem desetletju bistveno povečala vlaganja v vojaško industrijo, hkrati pa ne bo sposobna primerljive mobilizacije sredstev za umetno inteligenco, robotiko, kvantne tehnologije, energetiko in industrijsko prestrukturiranje, se bo razvojni razkorak med njo in vodilnimi svetovnimi gospodarstvi še naprej povečeval. V svetu, kjer geoekonomija vse bolj določa geopolitična razmerja, bo namreč dolgoročno odločala predvsem sposobnost ustvarjanja gospodarske moči.

Ker po vseh teh napakah in strateškem vakuumu na Evropo ne gre računati, to pomeni, da se mora tudi Slovenija bistveno drugače odzvati na spremembe v mednarodnem okolju, kot se je odzivala v preteklosti. V zadnjih treh desetletjih je bil slovenski razvojni model v veliki meri uspešen prav zato, ker je temeljil na vključevanju v evropske proizvodne verige. Po osamosvojitvi smo izkoristili geografsko bližino razvitim trgom, razmeroma kakovostno industrijsko tradicijo in dobro usposobljeno delovno silo. Slovenska podjetja so postala pomembni dobavitelji nemške avtomobilske, strojne, elektro- in kovinskopredelovalne industrije. Takšen model je omogočil dohitevanje povprečne razvitosti Evropske unije in občutno povečanje življenjskega standarda.

Toda uspešnost tega modela je bila odvisna od predpostavke, da bo evropska industrija dolgoročno ohranjala svojo globalno konkurenčnost. Prav ta predpostavka danes ne velja več. Če se evropska avtomobilska industrija sooča z izgubo tržnih deležev, če se energetsko intenzivna proizvodnja seli iz Evrope in če sta tehnološko vodstvo prevzela ZDA in Kitajska, potem je tudi slovenski položaj v teh proizvodnih verigah postal brezpredmeten. Slovenija namreč ne tekmuje s svojimi končnimi proizvodi, temveč kot dobavitelj drugega ali tretjega reda v industrijskih verigah drugih držav. Če se spreminja struktura teh verig, se mora prilagoditi tudi razvojna strategija slovenskega gospodarstva.

Ta problem je še izrazitejši zaradi naše lastne gospodarske strukture. Pretežni del slovenske industrije temelji na proizvodnji komponent in polizdelkov s srednjo tehnološko zahtevnostjo, kjer je dodana vrednost na zaposlenega razmeroma nizka. Takšen model je bil racionalen v obdobju, ko je Evropa povečevala svojo industrijsko proizvodnjo in ko je bila cenovna konkurenčnost pomembna razvojna prednost. V svetu, kjer konkurenčnost vse bolj določajo umetna inteligenca, programska oprema, napredni materiali, robotika in digitalni sistemi, pa postaja cenovna konkurenčnost bistveno manj pomembna od tehnološke zahtevnosti proizvodnje.

Podatki o produktivnosti kažejo, da se je Slovenija po finančni krizi leta 2008 znašla v dolgotrajni razvojni stagnaciji. V obdobju po osamosvojitvi je uspešno dohitevala povprečno produktivnost Evropske unije, nato pa se je proces skoraj ustavil. Hkrati se je izrazito zmanjšala investicijska aktivnost podjetij. Poslovne investicije danes ostajajo kar za 5 % BDP nižje kot v obdobju pred svetovno finančno krizo, kar neposredno vpliva na počasnejšo rast produktivnosti. To ni zgolj posledica cikličnih gospodarskih razmer, temveč predvsem dejstva, da slovensko gospodarstvo prepočasi prehaja v dejavnosti z višjo dodano vrednostjo. Če podjetja investirajo predvsem v ohranjanje obstoječih proizvodnih zmogljivosti, ne pa v nove tehnologije, avtomatizacijo in razvoj novih proizvodov, tudi rast produktivnosti ne more biti visoka.

Prav zato se mi zdi nekoliko zgrešeno, da se javna razprava o konkurenčnosti Slovenije pogosto osredotoča skoraj izključno na davke. Davčna politika je seveda pomemben element poslovnega okolja, vendar sama po sebi ne more ustvariti razvoja. Med državami z najvišjimi plačami na svetu najdemo tako države z razmeroma visokimi kot države z razmeroma nizkimi davki. Skupni imenovalec njihove uspešnosti ni davčni sistem, temveč visoka produktivnost. Plače so dolgoročno omejene z ustvarjeno dodano vrednostjo. Če podjetje ustvari dvakrat višjo dodano vrednost na zaposlenega, lahko izplača bistveno višjo plačo ne glede na nekoliko višjo davčno obremenitev. Če pa ostaja dodana vrednost nizka, je prostor za rast plač omejen, ne glede na davčne spremembe.

Iz tega izhaja tudi ključna razvojna dilema Slovenije. Ali bomo še naprej poskušali izboljševati konkurenčnost predvsem z manjšimi prilagoditvami obstoječega modela – nekoliko nižjimi davki, nekoliko manj birokracije in nekoliko več spodbudami posameznim podjetjem – ali pa bomo priznali, da potrebujemo bistveno globljo razvojno spremembo. Po mojem prepričanju druga možnost ni več vprašanje politične izbire, temveč nujnosti. Svet se spreminja hitreje, kot se spreminja evropska industrija, evropska industrija pa hitreje, kot se spreminja slovensko gospodarstvo. Če bomo ostali zgolj pasivni del evropskih proizvodnih verig, bomo dolgoročno delili tudi njihovo razvojno usodo.

Nova razvojna paradigma Slovenije mora zato izhajati iz bistveno drugačnega razumevanja gospodarske politike. Njeno izhodišče ne sme biti vprašanje, kako prerazdeliti ustvarjeno bogastvo, temveč kako ustvariti bistveno več novega bogastva. To pomeni, da mora gospodarska politika ponovno postati razvojna politika. Njeno osrednje merilo uspešnosti ne sme biti višina javne porabe ali število sprejetih zakonov, temveč rast produktivnosti, investicij, tehnološke zahtevnosti proizvodnje in dodane vrednosti. Samo gospodarstvo, ki ustvarja večjo dodano vrednost, lahko dolgoročno financira kakovostne javne storitve, socialno državo in višji življenjski standard.

V tem smislu Slovenija ne potrebuje zgolj nove razvojne strategije. Potrebuje spremembo same razvojne paradigme. Razlika med obema ni zgolj terminološka. Strategija praviloma določa cilje, paradigma pa spremeni način razmišljanja. Nova paradigma mora temeljiti na spoznanju, da v svetu geoekonomskega tekmovanja dolgoročne konkurenčnosti ne zagotavljajo nizki stroški dela, temveč znanje, tehnologija, energija, investicije in sposobnost države, da skupaj z zasebnim sektorjem ustvarja pogoje za nastanek novih dejavnosti z visoko dodano vrednostjo.

To pa je bistveno zahtevnejša naloga od izboljševanja obstoječega razvojnega modela. Je pa hkrati edina, ki Sloveniji daje možnost, da v novi geopolitični realnosti ne ostane zgolj opazovalka razvoja drugih, temveč postane dejavna soustvarjalka lastne prihodnosti. Daje ji možnost, da namesto opazovanja lastne stagnacije in razkroja države blaginje, postane ustvarjalke svoje prihodnosti in višje blaginje.

__________

* Izvorno objavljeno v Sobotni prilogi Dela