Bine Kordež

Za vsake volitve je značilno, da stara koalicija želi prikazati solidno stanje javnih financ, opozicijske stranke pa izpostavljajo precej slabše razmere. Kljub slabemu izhodišču pa so v predvolilni vnemi pripravljene zagristi vanje, seveda v dobro Slovenije, in jih s predvidenimi ukrepi urediti. Potem, ko prevzamejo oblast, pa praviloma ugotovijo, da so razmere še slabše in vseh obljub ne bodo mogle realizirati. In podobno je bilo tudi tokrat.

Bivši finančni minister je navajal, kako so razmere obvladljive, da smo s primanjkljajem pod maastrichtsko mejo, kako ima veliko držav večji primanjkljaj, državni dolg pa se relativno zmanjšuje. Opozicijske stranke so v predvolilnih nastopih opozarjale na katastrofalno stanje, a nudile recept kako bodo javne finance z drugačno politiko spravile v red. Ne glede na povečan državni primanjkljaj kot posledica vseh ugodnosti, ki jih je podeljevala prejšnja vlada, so s takšno politiko celo nadaljevali (interventni zakon). A potem pride ura resnice in novi finančni minister bo po tiho verjetno celo vesel, če interventni zakon pade. Trenutna višina presežnega primanjkljaja ter dodatni učinki interventnega zakona na proračun bodo preprosto omejili prostor za vse dane obljube. Ker je manevrskega prostora pri zmanjševanju izdatkov relativno malo, višina zadolževanja pa omejena, bo vse obljube o zniževanju davčnih obremenitev nemogoče realizirati.

V tem duhu bodo najbrž tekle tudi bodoče aktivnosti vlade, ki bo iskala kompromis med obljubami in finančno realnostjo ter krivila staro vlado za neodgovorno politiko. Aktualna koalicija pa seveda kritizirala ukrepe nove vlade brez resnega uvida v morebitne napake prejšnjih politik. In temu narativu bodo sledili tudi  mediji, odvisno na kateri politični pol so nagnjeni. Zato v nadaljevanju predstavljam moj pogled na aktualne javno-finančne razmere z nekoliko drugega zornega kota.

Eno ključnih vprašanj je v opredelitvi razlogov, zakaj se je javno-finančni presežek v letu 2019, lani in letos prevesil v visok primanjkljaj s poslabšanjem za preko 3 oziroma 4 odstotke BDP (prvih 5 mesecev letos). S stališča gospodarskih razmer, rasti ali zaposlenosti je zadnje obdobje podobno kot leto 2019, le da smo takrat imeli proračunski presežek v višini okoli 200 mio eur, lani pa 1,75 milijarde eur primanjkljaja in tudi letos po petih mesecih že skoraj milijardo. Smo namenili toliko več za prejemke ljudi, zbrali manj davkov, več investirali ali preplačali nakupljen material ali storitve? Odgovor, ki ga lahko ponudi natančna analiza strukture javnih blagajn, je vsekakor dobra osnova za oceno dosedanjih politik ter tudi osnova za oblikovanje novih politik. Realnih, ne samo želja.

Značilno je, da so izdatki države za povečane plače relativno malo vplivali na rast primanjkljaja in da bo potrebno več preverjanja in prilagajanja na ostalih postavkah. Le-te so lani povečale primanjkljaj za 4,6 % BDP, celotni negativni učinek skupaj z upadom prihodkov od trošarin pa je bil blizu 6 % BDP

Pred vpogledom v strukturo sprememb v teh letih, je seveda potrebno navesti (kar seveda aktualna vlada ne zamudi), da so trenutne razmere v javnih financah res precej slabše kot v preteklosti, če izvzamemo  krizna leta (po 2008 s finančno krizo ter 2020 s covidom). Čeprav smo vsa leta prebirali medijske ocene o vse večjih davčnih bremenih, so se prilivi v javne finance gibali vseeno ves čas okoli 45 % BDP. Za razliko od teh stabilnih trendov, pa smo v zadnjem obdobju dosegli pomemben skok prilivov na preko 48 % BDP, izdatki so celo presegli 50 % BDP. Najbolj pogosta razlaga je dvig plač v javnem sektorju, a če že na začetku povzamemo zaključek teksta, temu ni tako. Razlogi so bolj raznovrstni in ukrepanje bo zahtevalo več sprememb predvsem na drugih področjih.

Ključna dogajanja v javnih financah med proračunsko pozitivnim letom 2019 ter lanskim letom in prvim petim mesecem letos so prikazani v priloženi tabeli. V njej so podatki o spremembah v strukturi konsolidirane bilance javnih financ, torej seštevku vseh javnih blagajn, od proračuna, zdravstvene  in pokojninske blagajne do občinskih bilanc. Prikazani so deleži nekaterih ključnih postavk prihodkov in odhodkov javnih financ v BDP in sicer do kakšnih sprememb je prišlo v lanskem letu glede na leto 2019 ter letošnjih prvih petih mesecih glede na enako obdobje leta 2019. Dodatno so v zadnjih dveh kolonah tudi podatki, kolikšna je bila sprememba v evrih, če bi podatke leta 2019 preračunali na enak BDP.

Uporabljeni so podatki o gibanju javnih financ, ki jih mesečno objavlja Ministrstvo za finance, ki so tudi osnova za proračunsko spremljanje in načrtovanje. Te številke se namreč deloma razlikujejo od uradnih statističnih podatkov o državnem primanjkljaju, katerega z zamikom računa Statistični urad in ki je osnova za primerjavo z drugimi državami. Statistični podatki o prihodkih in odhodkih so za skoraj 5 % BDP višji, ker zajemajo nekaj več postavk, primanjkljaj pa je podoben. Zanima nas torej predvsem, kje je lani in letos država porabila več ali zbrala manj glede na ugodno leto 2019.

Opomba: Spremembe pri deležu izdatkov za plače so korigirane za dejanske učinke dviga plač upoštevaje, da je polovica povečanja plač na drugi strani povečanje prihodkov države. Na primanjkljaj je vplivala samo približno polovica rasti plač, ker se druga polovica izkazala v prihodkih.

Vir: Ministrstvo za finance, lastni preračuni

V prvem stolpcu je tako podatek, da smo imeli lani v javnih financah za kar 4,5 % BDP več izdatkov kot leta 2019, letos v petih mesecih pa celo 5,6 % BDP. Številka sama se lahko nekomu zdi nizka, a gre za ogromen premik navzgor pri državnih izdatkih v normalnih gospodarskih letih. Nominalni porast odhodkov, merjen z enakim BDP, je bil tako lani kar 3,2 milijarde eur, letos že 1,6 milijarde. V tabeli pa lahko vidimo pomemben podatek, da porast plač v teh odstotkih predstavlja na primer lani le 0,7 % (od tega pol v zdravstvu), letos pa nekaj več. Pretežni del povečanja odhodkov pa izhaja iz rasti stroškov materiala in storitev, investicij, deloma pokojnin, izstopa pa tudi postavka “rezerve”. V tako poimenovani postavki so pravzaprav sredstva, ki jih država iz proračuna namenja v posebne sklade. To so skladi za obnovo po poplavah, za odpornost v povezavi s projektom EU, za podnebne spremembe in podobno, skupaj 11 skladov in na katerih je konec maja 1,86 milijarde eur zbranih, neporabljenih sredstev. SURS najbrž tega še ne šteje kot poraba države zaradi česar je bil uradni primanjkljaj Slovenije v zadnjih letih 1,34 milijarde eur nižji kot izračuni Ministrstva za finance.

Značilno je torej, da so izdatki države za povečane plače relativno malo vplivali na rast primanjkljaja in da bo potrebno več preverjanja in prilagajanja na ostalih postavkah. Le-te so lani povečale primanjkljaj za 4,6 % BDP, celotni negativni učinek skupaj z upadom prihodkov od trošarin pa je bil blizu 6 % BDP, letos še nekoliko več. Povečane izdatke za zdravstvo in pokojnine smo v veliki meri pokrili s povečanimi prispevki od plač, pozitivno pa so vplivali tudi višji prihodki od dobička in premoženja ter nižji delež odhodkov za obresti. Lahko bi še podrobneje analizirali ključne spremembe, a za potrebe tega teksta smo izpostavili predvsem dejstvo, da ima dvig plač, posebno brez zdravstva, relativno nizek vpliv na povečanje primanjkljaja, precej manj, kot se običajno poroča.

Za podkrepitev tega poudarka, dodajamo dve sliki o gibanju števila zaposlenih v javnem sektorju ter njihovih plač. V prvi sliki so podatki o rasti števila zaposlenih v zasebnem ter javnem sektorju zadnjih 10 let. Z modro je ključen podatek o rasti števila zaposlenih v zasebnih podjetjih, z rdečo pa rast zaposlenih v celotnem javnem sektorju. Kot vidimo, je bila rast v obeh segmentih od leta 2015 podobna in sicer z indeksom 117, predvsem zaradi lanskega upada zaposlenosti v podjetjih. Za javni sektor pa je značilna rast v šolstvu ter predvsem v zdravstvu, kjer nam zaposlenih kljub temu še manjka. V ožji javni upravi pa je bila rast zaposlenosti relativno skromna.

Ta del javnega sektorja sicer vključuje vlado z vsemi agencijam in inšpektorati, vojsko, policijo, sodstvo in zaposlene v vseh ostalih državnih organih. Med njimi tudi  uradnike na upravnih enotah, ki jih običajno razumemo kot odraz celotne javne uprave in ki jih je bilo na dan 1.1.2026 točno 2.383, torej okoli 1 % zaposlenih v javnem sektorju ali 1 tisočinko vseh zaposlenih v državi. Ta navedba najbrž ni odveč glede na splošno razumevanje, da bomo z znižanjem števila uradnikov rešili gospodarske težave. Celotna javna uprava je sicer lani štela 51 tisoč zaposlenih, javni sektor 191 tisoč, zasebni pa 750 tisoč ljudi.

V drugi sliki pa so podatki o gibanju bruto plač preračunanih na cene 2026 za zadnjih 20 let in sicer ločeno za javni in zasebni sektor, kot jih vodi Statistični urad Slovenije. V tem obdobju so realne plače po izločitvi rasti cen v zasebnem sektorju v povprečju rasle po 1,9 % letno, v javnem pa 1,5 %. V sliki je dodano tudi razmerje med njima, kjer so plače v javnem sektorju v povprečju seveda višje, pretežno zaradi višje izobrazbene strukture. Nekdaj so bila v javnem sektorju med 25 in 35 % višje, večje odstopanje je bilo še v covidnem letu, predvsem zaradi rasti v zdravstvu, nato pa so relativno upadle. Plačna reforma oz. dvig plač je seveda ponovno povečal razmerje po letu 2024, v prvih štirih mesecih letošnje leta (zadnji podatki na voljo), pa je bila rast v zasebnem sektorju kljub temu celo nekaj višja in sicer 7,3 % glede na 6,2 % v javnem sektorju.

S temi podatki se ne želimo spuščati v ocene ali je višina plač v javnem sektorju primerna, ali je struktura ustrezna in podobno. Namen je bil samo prikazati, da zadnja rast plač v javnem sektorju ne odstopa bistveno od povprečne rasti v zasebnem sektorju in da razmerja ne lovijo nekdanjih številk.

Predstavljeni podatki torej kažejo, da smo v preteklih letih res močno poslabšali stanje javnih financ, kar bo vsekakor zahtevna naloga za novo vlado. A pri tem je pomembno, da to poslabšanje ne izhaja iz visoke rasti plač ali števila zaposlenih v javnem sektorju, posebno če izvzamemo zdravstveni sektor. Večje aktivnosti bodo potrebne na ostalih omenjenih področjih izdatkov ter tudi  upada prihodkov (od trošarin). To vsekakor zožuje prostor za morebitne popravke davčnih obremenitev in nadaljevanja delitve davčnih odpustkov posameznim skupinam prebivalstva ter podjetniškega sektorja.

__________

* Izvorno objavljeno v Delu