Zakaj smo tako katastrofalno neuspešni pri črpanju EU sredstev?

Jasmina Držanič

Slovenija je pri pridobivanju EU nepovratnih sredstev, blago rečeno, nerodna. V tem kontekstu so razumljiva pričakovanja predsednika vlade, da dobi pojasnila, zakaj se absorpcija tega denarja ne dogaja bolj uspešno. Pričujoči tekst nima ambicije, da bi bil neke vrste nadomestno poročilo (naj kar vladna služba napiše svojega), želim pa opozoriti na teme, ki se ob nepovratnih EU sredstvih malo manj ponavljajo. Sama sem se s tematiko bolj intenzivno ukvarjala v času 2003 – 2007, tako da nekaj izkušenj je, pa tudi dovolj distance.

Prvič, v tem tekstu se referiram na črpanje sredstev iz strukturnih skladov in kohezijskega sklada. Ker gre za aranžmaje, ki so v največji meri pod ingerenco države članice in naj bi bilo tako za države kot za zasebne prijavitelje neke vrste suhi trening za prijave na ostale razpise (pri ostalih EU grants). Gre za sklop nepovratnih sredstev, ki so namenjene tistim regijam, ki so razvojno pod povprečjem EU. Ko je Slovenija postajala članica EU, smo slišali samo lepe zgodbe o tem, kako so se z nepovratnimi sredstvi regije opomogle (veliko smo se učili iz prakse Furlanije – Julijske krajine) in smo v nekem idealizmu pričakovali, da je treba samo »prijaviti projekte, ker denar je na voljo« in od tu naprej bo šlo samo še na bolje, drugih protislovij pa da ne bo.

Seveda ni bilo tako, Filip Novokmet je v svojem doktoratu prikazal, kako se je neenakost na teritoriju bivše Avsto-Ogrske, Balkana, bivše Sovjetske zveze in bivše Jugoslavije dogajala in kako je kombinacija črpanja EU sredstev (predvsem strukturnih) in privabljanja tujih investicij sfižila do situacij, ko je bil priliv nepovratnih EU sredstev v centralno-evropske države bistveno manjši od kumuliranih odlivov iz teh držav nazaj k lastnikom iz bogatejšega dela EU. Saj je logično: če država spodbuja tuje investicije in omogoči celotni regiji, da postane ena velika proizvodna linija za avtomobilsko industrijo, bo ob trenutnih obdavčitvah največ zaslužil principal avtomobilskega proizvajalca, ne pa delavci na Slovaškem, in tudi v vzhodnoevropsko blagajno se kaj veliko od koporacijskega davka iz tega naslova ne bo nateklo.

Slovenija se v tej točki od Slovaške razlikuje kvečjemu po tem, da je dobila manj EU sredstev, pri razvojnem modelu, ki favorizira »cenejšo usposobljeno delovno silo« sta si pa državi precej podobni. In če se gre po črpanje nepovratnih sredstev z modeli »cenejše usposobljene delovne sile« in se pod »novo tehnologijo« uporablja uvoz opreme iz Nemčije, bruto marže se pa ne povečujejo, bodo nepovratna sredstva EU samo dodatno spodbujala neenakost v razvoju med članicami, znotraj članice pa se bo zaradi »cenejše kvalificirane delovne sile« prav tako povečala neenakost.

Torej, če ni ustreznega razvojnega modela države, nepovratna sredstva ne bodo zapolnila konceptualnih lukenj, kvečjemu jih bodo še poudarila. Spomnimo se: ob vstopu v EU je imela Slovenija BDP/capita v 85% v odnosu na EU 15 povprečje, leta 2017 je imela Slovenija BDP/capita 85% v odnosu na EU 28 povprečje. To je statisični pokazatelj celostnega slovenskega nazadovanja in potem v zadnjih letih spet vračanja tja, kjer je Slovenija že bila, napredka pa ni.

Bi bilo potem bolje, da se nepovratna sredstva sploh ne črpajo (bi to pomenilo slovensko olajševalno okoliščino)? Odgovarjam leninsko: oboje (manko ustreznega razvojnega modela in slabo črpanje EU sredstev) je slabše. Recimo, da se za potrebe tega teksta razumemo, kaj je mišljeno z mankom ustreznega razvojnega modela. Ko pa govorim o tem, kaj je »slabšega« v slabem črpanju EU sredstev, je pa vsaj en razlog: črpanje EU sredstev v bistvu pomeni, da se razvojni modeli operativno pretvorijo v projekte in potem se gre iz projektov v izvedbo. To zahteva kombinacije makro znanj in interdisiplinarnega dela in potem še upravljavskih in operativnih znanj in skozi to se mojstrijo kadri. Ker, če ni take ekipe, ti tudi denar ne pomaga. Recimo visoki državni profesionalci – katerih je v Sloveniji obupno malo (enkrat je Miha Mazzini napisal, da to, da niso najboljši ljudje v najbolj strokovno zahtevnih državnih službah, kaže na to, da ne jemljemo države posebej resno).

Sicer je zadnji res pozitivni efekt nepovratnih sredstev EU iz leta 2014. Efekt lokalnih keynesov in investicij po občinah v letu 2014 je v precejšnji meri posledica porabe zadnjih sredstev iz perspektive 2017-2013 in občine so se leta 2013 precej intenzivno prijavljale, ko se je izvedelo da »je denar še na voljo, prijavite se, da porabimo«. V istem času – oziroma 2012 – 2013 pa so se oblikovala tudi izhodišča za perspektivo 2014 – 2020 in očitno vladi iz tistega obdobja nista imeli nepovratnih EU sredstev visoko med prioritetami. S tem, da je jasno, da se je vlada Alenke Bratušek osredotočila na to, da v Slovenijo ne pride trojka in da se boniteta države izboljša. Glede tega, kaj je v zvezi s tem počela druga vlada Janeza Janše (2012 – 2013), pa ostaja uganka. Zdaj smo v perspektivi 2014 – 2020 in tu je bilo za Slovenijo rezerviranih 3,312 milijarde EUR (vir: spletna stran vladne službe za razvoj in kohezijsko politiko). Popvrečno 652 milijona EUR na vsako leto finančne perspektive. Če ta znesek soočamo z BDP Slovenije, bi, če bi samo matematično gledali (in ignorirali temo razvojnih modelov), bi lahko rekli, da toliko sredstev je pa vendar možno absorbirati na letnih ravni. Pa je hudič vedno v podrobnostih.

Prva stvar, ki precej boli, je cefranje kohezijskega sklada. Kot bi iz hloda prvovrstnega lesa delali zobotrebce. Osnovna lekcija o strukturnih skladih za telebane je njega dni šla takole: kohezijski sklad je za večje infrastrukturne projekte, s strukturnimi skladi pa se financirajo spremljajoče stvari, ki jih do neke mere posredno pospeši kohezijski sklad. Najbolj enostaven primer: s kohezijskim denarjem se financira npr. gradnja komunalne čistilne naprave, zažigalnica odpadkov (meni še kar ni jasno, zakaj se je Slovenija tem pogonom odpovedala in je moralo goreti na Vrhniki, da smo se počasi zavedli, da nimamo dokončanega sistema za uničevanje odpadkov, če jih slučajno pri sosedih ne bodo vzeli), železniška proga itd – potem se pa s strukturnim denarjem so-financirajo tisti pogoni in aktivnosti, ki jih ta glavna infrastruktura že tako implicitno spodbuja (od investicij v gospodarstvu pa do urejanja površin za bivanje in turizem).

No, v slovenski realnosti je ravno obratno. Že kmalu na začetku vidimo, da so porabo kohezijskega sklada razdelili na tri področja (o tem kasneje), kjer tematika in cilj funkcionirata ob učinkovanju večjega števila manjših (lokalnih) projektov, promet, kar ga je, pa je lociran v področje ESRR. Torej, vsebine, ki bi morale biti financirane z ESRR, so po načrtu financirane s kohezijskim skladom in do neke mere obratno. Konkretna posledica: ker je poraba na kohezijskem skladu razceferana na ogromno projektov, potem za drugi tir ni bilo prostora. In se je začelo iskanje financerjev za to progo in še kar ni končano. O tem je takratni državni sekretar Jure Leben Mladini 15. 9. 2017 povedal:«Mi bomo sredstva iz naše kohezijske ovojnice porabili za mnoge druge projekte, deloma, v višini 80 milijonov, tudi za drugi tir…« No, številke za 27. 9. 2018 so take, da je pod »gradnjo infrastrukture« bilo zabeleženih 160 milijonov EUR na treh projektih, od tega jih je 144 milijonov šlo na projekt AC do Gruškovja. Potem je 229 projektov, kjer najdemo bodisi okoljsko in/ali nizko-ogljično noto, ampak samo 45 je takih, kjer je prijavljenih za več kot 1 milijon EUR nepovratnih sredstev. Ostalo večinoma ustreza kriteriju de minimis. Še nekaj številk: do 27. 9. 2018 je bilo (za perspektivo 2014-2020) evidentiranih 3,445 projektov in prijavljena poraba za 2.6 milijarde EUR. Od 3,445 projektov naj bi jih bilo do konca 2018 končanih 2,110. Naj bi.

Druga boleča stvar je oblikovanje programov in razpisov po črkobralskem sistemu – ko ti EU proda svojo zgodbo, namesto, da bi bilo obratno. Evropska komisija je za obdobje 2014 – 2020 opredelila 11 tematskih ciljev, ki se lahko financirajo s kohezijskimi sredstvi. Ne morem se znebiti občutka, da je šlo evidentiranje programov potem v Sloveniji tako, da so si na kakih dveh brain-stormingih razdelili naloge tako, da je vsak dobil nalogo, da najde programe za eno od teh tem in potem so še v dveh iteracijah skupaj zlepili alineje in je nastalo, kar je pač nastalo (čeprav, programov in gradiv je ogromno, naše vladne službe producirajo strani brez težav, tako da se človek, ko gre za spremembo brat kakšen dokument same EK, po 150 strani branja vedno znova začudeno vpraša, če je teksta s prilogami vred res že konec), neke vsebinske redakcije in integracije pa bržčas ni bilo. Drugače si ne morem razložiti, da je iz vsega sklopa ven zletela možnost, da se z nepovratnimi sredstvi EU obnavlja naša kulturna dediščina (mimogrede, leto 2018 je bilo mednarodno leto kulturne dediščine in enega samega nepovratnega evra nismo porabili za njeno obnovo). Poglejmo samo stavbno dediščino in možnosti, ki se potem lahko v takih objektih dogajajo; od kulture, izobraževanja, turizma itd. Pa recimo, zamislite si, da se usedete na vlak in si naredite izlete po Sloveniji in potem vas na ciljni železniški postaji pričakajo okolju prijazna prevozna sredstva in si potem ogledate obnovljena mestna jedra ali pa gradove in na teh lokacijah se dogaja ena masa storitvenih zadev, ki zaposlujejo lokalno prebivalstvo, pa jeste lokalno pridelano hrano… Lepo, mar ne? No, to se vam v Sloveniji še nekaj časa ne bo v celoti zgodilo, ker ne za vlake in ne za obnove kulturne dediščine ni na voljo nepovratnih sredstev.

Tu bi lahko nadaljevala še s kulturnim turizmom – za kar je v Sloveniji ogromno možnosti, pa ne bom, ker bi bil tekst preveč boleč. Pa recimo, v celotnem dokumentacijskem sklopu ne boste našli ene strani na temo načrtov za investicije, ki bodo nujne po tem, ko bodo prenehala koncesijska razmerja za upravljanje z vodo (posledice ustavne pravice za čisto vodo, ki onemogoča zasebno nadaljnje upravljanje z vodnim bogastvom in bo vodno gospodarstvo v celoti spet javno in bo potrebno verjetno na novo investirati, ker od koncesionarjev ne gre pričakovati, da bodo to počeli pred koncem obdobja). Res je, program se je pisal pred tem, ko je državni zbor sprejel ustavno novelo, ampak manko tega razmisleka kaže na eno hudo neodzivnost državne administracije na to, kaj se v državi dogaja in kako reševati probleme, preden eskalirajo.

In na hudo pomanjkanje razmišljanja izven okvirja: recimo, spomnimo se večletnih prizadevanja za tehnološki sklad (predstavljeno tudi na tem portalu). Če človek bolj razmišljujoče bere tematske cilje za 2020, vidi, da bi se tak sklad čisto mirno konceptualiziral že z uporabo nepovratnih sredstev. In če ni bilo tega razmisleka 2014 – še vedno smo v obstoječi perspektivi, poraba teče do 2023 in, halo?, ali je kdo v letu 2017 po ministrstvih ponovno bral tematske cilje za 2020, poklical predlagatelje za tehnološki sklad in rekel, dajmo glave skupaj?

Tretja boleča stvar je dokumentacijska in zaledna podpora. Ker država razdeljuje 3 milijarde EU sredstev, pa tudi zaradi tega, ker po drugih programih razdeljuje še mnogo več denarja, se v tem delu približuje stopnji, kjer se za natančnost in operativno učinkovitost zahteva organizacija postopkov in ustrezna procesna podpora (proces v smislu tistega, kot ga razume informacijska tehnologija), ki gre po naslednji poti: priprava primera – odobritev primera- posredovanje dokumentacije posebni dokumentacijski pisarni (sredinska pisarna, middle office) – pregled dokumentacije in posredovanje zaledni del (back office), kjer se potem sprovede nalog za nakazilo in knjiženje. In se v postopkovni aplikaciji točno vidi, v kateri postopkovni fazi zadeva je in v transakcijski aplikaciji se vidi, kdaj so bila sprovedena nakazila. Pravkar opisana pot se zahteva za delo bank in zavarovalnic – po drugi strani pa se državne institucije še vedno pogovarjajo v excelu, skupaj lepijo tabele in si po elektronski pošti pošiljajo skene računov za kontrolo upravičenih stroškov. Če se na tak način spremlja 3,445 projektov, je to utrudljivo za vse sodelujoče in povečuje verjetnost napak (če pa se na smiselno podoben način procesira večina nakazil našega proračuna, dajem kapo dol vsem, ki to zdržijo). Empirične posledice tega so potem večne zamude pri refundiranjih, kar odvrača potencialne prijavitelje.

Svojevrstno povedno je tole: primer dobrih praks in je naštetih 12 primerov. Od 3 milijard EUR.

Na kratek rok je možno samo nekaj popravkov, ki pa so lahko efektni. To, kako se nekdanji minister Gašperšič in nekdanja ministrica Smerkolj nista pogovorila okrog tega, koliko je denarja v kohezijskem skladu in koliko je prijavljenih projektov, je stvar preteklosti. Lahko se tudi to analizira, ampak prednostni fokus je na prihodnosti. Vsekakor bi bilo sedaj na mestu to, da se (a) ugotovi, da je velika verjetnost, da do konca 2020 ne bo na novo nastalo za 900 milijonov EUR projektov za porabo nepovratnih sredstev in (b) se temu primerno naredi nova redakcija načrtovane porabe in se, za božjo voljo, tisti »madžarski vložek« nadomesti z 200 milijoni EUR nepovratnega denarja iz kohezijskega sklada. To bi bila v tem trenutku najboljša odločitev.

Potem velja s pospeškom narediti pregled še aktivnih projektov in pogledati, s kakšnim zamikom se izvajajo in dokončati razpise iz aktualne perspektive v letu 2019, tako da je leto 2020 namenjeno rebalansnemu delu (tisto, ko se razdeljuje tisto, kar je še ostalo, po možnosti naj bi bilo tega čim manj).

In seveda takoj zdaj začeti z delom na porabi kohezijskih sredstev za naslednjo perspektivo in pri tem upoštevati tisto, kar zdaj vemo. In narediti svojo zgodbo in jo prodati EU.

%d bloggers like this: