Zakaj se nam zmanjšuje proračunski primanjkljaj?

Bine Kordež

Čeprav je proračunski in/ali državni primanjkljaj ena najpomembnejših kategorij pri ocenjevanju javnofinančnega položaja države, se seveda tudi pri njem srečujemo z različnimi ocenami ter s še bolj različnimi interpretacijami, pogosto tudi odvisno od namena prikaza. Da se v zadnjih letih primanjkljaj naše države zmanjšuje, je splošno sprejeta in načeloma točna ocena, vseeno pa je zanimivo pogledati, kaj so razlogi sprememb ter na katerih postavkah dejansko prihaja do izboljšanja. Nekoliko natančnejši vpogled je nujen, sicer je ocenjevanje dosežkov (in poslabšanj) lahko hitro zavajajoče. V nadaljevanju predstavljam nekaj ključnih podatkov, kaj se je v Sloveniji dogajalo na področju javnega financiranja v zadnjih letih.

Na začetku je potrebno opredeliti termine, ki se običajno pri tovrstni obravnavi pojavljajo. Podatek, ki se vodi kot uradni primanjkljaj države (primanjkljaj sektorja države oz. »General government deficit/surplus«) zajema rezultate vseh štirih javnofinančnih blagajn (državni proračun, zdravstvena blagajna, ZPIZ ter proračune občin) ter vse ostale postavke, ki se po enotni metodologiji Evropske Unije (ESR 2010) vključujejo v izračun primanjkljaja (presežka) države.

Pri tem je značilno, da so ostale tri blagajne približno izravnane (edino občine so imele v zadnjih letih nekaj več minusa) in pretežni del minusa izhaja iz rezultatov proračuna Republike Slovenije. Temu rezultatu pa se potem dodajajo posamezne, običajno enkratne postavke, ki praviloma povečajo deficit. Gre za postavke, ki so v izračun vključene glede na datum odločitve zakonodajalca, sodišč ali izvršne oblasti in običajno praviloma niso rezultat dodatnih odhodkov v tistem letu.

V zadnjem obdobju gre predvsem za dokapitalizacije bank, za katere smo se odločili v nekem trenutku, čeprav so posledica izgub iz preteklih let (dejansko so izgube nastale v obdobju 2005 – 2009). Pri tem prihaja tudi do takšnih primerov, da je npr. Evropska komisija dala soglasje za dokapitalizacijo Abanke šele v 2014, zaradi česar je bil državni deficit tudi v tem letu za skoraj 1 % BDP večji, sicer bi bil vključen v 2013, kot je bila dokapitalizacija ostalih bank.

Deficit se povečuje tudi npr. za obveznosti do varčevalcev Ljubljanske banke v letu sklepa ESČP, za obveznosti proračuna do železnic iz preteklih let, za obveznosti do žrtev in veteranov raznih vojn ter podobne odhodke. Vse te obveznosti je seveda potrebno vključiti med proračunske odhodke, a praviloma niso rezultat neke tekoče politike vodenja javnih financ in na osnovi njih ne moremo ocenjevati, ali je bila ta politika uspešna ali ne. Na spodnjem grafikonu je tako prikazan celotni primanjkljaj države in posebej primanjkljaj proračuna (ločeno primarni primanjkljaj, torej brez obresti), kot del skupnega minusa.

Proracun1

Vir: Bilten javnih financ RS, lastni preračuni

Zaradi vseh navedenih vključitev dodatnih odhodkov, je za oceno tekoče finančne uspešnosti države pravzaprav bolj pomemben proračunski deficit, torej primanjkljaj samo državnega proračuna. V njem so zajete vse sprejete politike tako glede odhodkov države kot tudi zbiranja prihodkov. V nadaljevanju bi zato pogledali, kaj se je dogajalo na tem segmentu v zadnjih štirih letih.

Pred tem pa omenimo še tretji pokazatelj in sicer strukturni deficit (deficit z izključenimi vplivi gospodarskih ciklov, ki naj bi bolj natančno izkazoval finančno sliko države). Le-tega po novem uporablja Evropska komisija pri določanju fiskalnega okvirja in posledično ekonomskih politik. Rezultati preteklih let kažejo, da so ti izračuni izredno nezanesljivi, tako zaradi same metodologije ocenjevanja potencialnega produkta, zaradi zgrešenih napovedi ter naknadnih revizij podatkov o gospodarski aktivnosti. Dileme je podrobno predstavil v zanimivi analizi V. Bole (»Potencial« potencialnega produkta; Gospodarska gibanja, EIPF, april 2016). Ugotavlja, kako zgrešeni so bili rezultati tekočega izračunavanja potencialnega produkta (in strukturnega primanjkljaja) za leto 2007 in posledično napačne ekonomske politike ter kako se danes srečujemo s podobno napačnimi zaključki, le da v obratno smer. Takrat so sprejete metodologije izkazovale, da se stvari v gospodarstvu Slovenije normalno razvijajo in pregrevanja ni, danes pa naj bi bilo naše gospodarstvo že pregreto (?) in verjetno bomo od Evropske komisije kmalu dobili nasvet, kako moramo gospodarsko rast zaustavljati.

Zaradi očitnih dilem glede strukturnega deficita, ostajam pri analizi proračunskega dogajanja, ki z natančnejšim in vsebinskim pogledom v posamezne postavke dokaj dobro pokaže, kaj se z našimi javnimi financami dogaja. V spodnji tabeli so tako prikazane ključne postavke proračuna za zadnja štiri leta z nekaterimi korekcijami.

Proracun2Vir: Bilten javnih financ RS, lastni preračuni

Rezultat smo nekoliko korigirali za lansko leto (83 milijone evrov) in sicer zaradi drugačne delitve dohodnine med državo in občine. Lani si je proračun »vzel« 48 % vseh zbranih sredstev (pred tem okoli 40 %) in potem del vrnil z dodatnimi transferji občinam. Popravek pa je tudi za leto 2012 in 2013 na davku od dobička, ker so po znižanju davčne stopnje v 2012 podjetja plačala akontacijo po višjih stopnjah, kar so dobila v 2013 potem vrnjeno (šlo je za okoli 150 milijonov evrov). S temi korekcijami so rezultati tekočih let bolj primerljivi.

Če pogledamo tako korigiran proračun, vidimo, da v zadnjih štirih letih do kake večje spremembe v primanjkljaju pravzaprav ni prišlo. Ves čas se giblje okoli 1,3 milijarde evrov oz. 3,5 % bruto domačega proizvoda, za kolikor se je morala država dodatno zadolževati. Skupni deficit je torej dokaj konstanten, je pa vseeno prišlo do precejšnjih sprememb pri posameznih postavkah. Zaradi povečanja državnega dolga, so se v zadnjih letih precej povečali izdatki za obresti (lani so bili zaradi nižjih obrestnih mer sicer malenkost nižji kljub višjemu dolgu), medtem ko se je primarni primanjkljaj dejansko zmanjševal. Če izločimo še postavko rezerve (proračunska rezerva in sredstva proračunskih skladov) ter nekatere izredne dohodke v 2014, pokaže osnovni rezultat proračuna kontinuirano izboljševanje (zaokroženo 700 milijonov evrov minusa v 2012, nato 500, 300 in 150 v zadnjem letu). Sprejeti ukrepi vlade so torej v zadnjih letih vodile k izboljšanju osnovne (primarne) proračunske slike, seveda pa je potrebno pogledati še na katerih področjih je do izboljšanja prišlo.

Prihodki proračuna (postavke so zaradi lažje ocene o dejanskih spremembah opredeljene nekoliko drugače od uradnih) so tako v zadnjih letih konstantno naraščali po okoli 3 % letno (podobno kot je bila rast BDP zaradi česar delež ostaja približno enak). Do pozitivnih sprememb pri deficitu je v bistvu prišlo zaradi počasnejše rasti izdatkov, kar je omogočilo letno 100 do 200 milijonov evrov boljši rezultat. To sicer ni veliko (pol odstotka BDP), a trend je v pravo smer. Poglejmo še na katerih postavkah beležimo spremembe.

Kljub določenim spremembam pri pobiranju davščin od potrošnje, je njihova rast sorazmerna za rastjo BDP in tukaj kakih večjih realnih premikov ni bilo. Pozitivni rezultati pa so seveda pri davku na dobiček kot posledica vse boljših rezultatov poslovanja gospodarskih družb, negativno pa na dohodkovni strani lani vplivajo prilivi iz Evropske Unije. Po dolgoletni rasti, ko smo vsako leto iz EU »potegnili« 100 milijonov več kot leto pred tem, je bilo lani z zaključevanjem 7-letne finančne perspektive skoraj 200 milijonov manj prilivov.

Na odhodkovni pa so v prvi postavki (potrošnja države) zajeti vsi odhodki proračuna za zaposlene, materialne stroške in transferje – torej izdatki, na katere lahko vlada vpliva s svojimi politikami. In ti izdatki se vsa zadnja leta postopno znižujejo kot rezultat varčevalne politike. Posebej pa sta prikazani še dve pomembni postavki in sicer prispevek proračuna za pokojninsko blagajno ter izdatki za investicije.

Ukrepi na področju upokojevanja in pokojnin že štiri leta znižujejo povprečno izplačano pokojnino in prvič lani tudi maso izplačanih pokojnin (povprečne pokojnine so se znižale za več odstotkov, kot je bila rast števila upokojencev). Ker pa je večje zaposlovanje in rast plač v pokojninsko blagajno prineslo več prispevkov, je bilo potrebno lani proračunu v ZPIZ prispevati manj. Skupna izplačila za zaposlene v javnem sektorju, upokojence in socialo so se tako v zadnjih letih postopno zniževala, precej drugačne trende pa ima tretja postavka – investicije. Kljub rednim očitkom o nerazvojni naravnanosti proračuna, je za te potrebe finančno ministrstvo v zadnjih letih namenjalo vse več sredstev. Od leta 2012 so se skoraj podvojila (od 0,7 na 1,4 milijarde evrov), tudi lani za 200 milijonov in to kljub skoraj za enak znesek zmanjšanim sredstvom iz kohezijskih in strukturnih skladov Evropske Unije.

Zaradi postopne rasti prihodkov proračuna ter varčevanja pri tekočih izdatkih (brez investicij), so se tako razpoložljiva proračunska sredstva od leta 2012 povečala kar za 1,2 milijardi evrov, od česar je bilo porabljenih 600 milijonov za investicije, ostalo pa za zmanjševanje deficita. Takšne trendi bi lahko ocenili kot pozitivne, tudi v smeri spodbujanja gospodarske rasti, ki jo investicije nedvomno generirajo. A gibanje BDP Slovenije nakazuje zaostajanje rasti predvsem pri zasebni potrošnji, ki pa je razumljivo predvsem rezultat prejemkov prebivalstva. Kakor vse novejše analize IMF in podobnih institucij kažejo na pozitivni učinek naložb na gospodarsko rast, nekaj podobnega vseeno velja tudi za izdatke za ljudi. Gradnja npr. čistilne naprave seveda pomeni več zaslužkov izvajalcev, več delovnih mest, več prejemkov zaposlenih, ki trošijo ta sredstva naprej – a podobno velja tudi za prejemke upokojencev in javnih uslužbencev. Ti niso samo izdatki proračuna, temveč pomenijo tudi večjo potrošnjo, pospeševanje gospodarske aktivnosti, nova delovna mesta.

Primerjalno z drugimi državami pri naši gospodarski rasti šepa predvsem zasebna potrošnja in v ugodnejših gospodarskih razmerah jo bomo spodbudili tudi s proračunskimi izdatki za te namene, ne samo za investicije. Težko bomo pričakovali večjo potrošnjo npr. upokojenske populacije, če se bodo izdatki za pokojnine še naprej zmanjševali. Po izračunih iz bele knjige naj bi že po obstoječi zakonodaji okoli leta 2020 padli celo na 11 % BDP (lani 12 %), s predvidenimi spremembami pokojninske reforme pa na vsega 10,5 % BDP. Je res ravno to tako nujno za stabilizacijo javnih financ ali bo učinek celo nasproten?

%d bloggers like this: