Polom politike varčevanja in fiskalno pravilo

Igor Masten

V zadnjem Dnevnikovem Objektivu je Jože Damijan opisal spoznanje o napaki preveč restriktivne fiskalne konsolidacije, do katerega je prišel Mednarodni denarni sklad v svojem zadnjem poročilu o svetovnih ekonomskih izgledih (World Economic Outlook). Povzemimo na hitro bistvo njegovega argumenta. Pred dvem letoma se je kot zdravilo za dolžniške težave mnogih držav (ne gre le za Evropo, tudi ZDA se približujejo t.i. fiskalnemu prepadu) predpisala politika ostrega varčevanja. Zniževanje deleža dolga v BDP naj bi povrnilo zaupanje finančnih trgov v države, te bi lažje financirale breme svojega dolga, povrnil bi se optimizem in gospodarstva bi okrevala. Vse to je temeljilo na predpostavki, da varčevalni ukrepi ne bodo bistveno zadušili ekonomske aktivnosti. Izkazalo pa se je, da so jo. Množični povratki v recesijo, vključno s Slovenijo, pomenijo, da se breme dolga ne zmanjšuje. Vse to naj bi pomenilo, da je potrebno s politiko varčevanja prenehati. *

Bolj kot polom politike varčevanja, je zame to posledica manjka ustreznega okvirja delovanja fiskalne politike tako v Evropi kot v ZDA. Zavedati se je namreč potrebno dvojega. Čeprav se pojem varčevanja uporablja počez, nobena država danes dejansko ne varčuje. Gre zgolj za zadolževanje po nižjih stopnjah. Torej je že nekoliko manjše zapravljanje spravilo mnoge države na rob recesije. Kar kaže, da zaupanje ljudi v gospodarstva ostaja nizko. Drugič, pomanjkanje tega zaupanja je bil tudi razlog, da velike fiskalne ekspanzije, ki so jih razvite države sveta vršile v 2009 in 2010, niso prinesle trajnega okrevanja. Danes je za upanje, da bo prekinitev s fiskalno konsolidacijo prineslo trajno okrevanje, ravno tako malo razlogov kot takrat. Zato sem že enkrat zapisal, da je takšna politika možna, vendar izjemno tvegana. Je v bistvu igra z enim samim poskusom. Drugega zgodovina ne bo več omogočila.

S pomanjkljivim fiskalnim okvirjem mislim na zastavljanje specifičnih numeričnih ciljev fiskalne politike, ki se lahko izkažejo za prociklične in kontraproduktivne. V Evropi je tak primer že sam sistem Maastrichtskih kriterijev, v ZDA pa nominalna zgornja meja dolga. Ampak omejimo se na Evropo.

Članice Evroobmočja morajo v okvir zavez Sporazuma o rasti in stabilnosti vzdrževati svoj proračunski deficit pod 3% BDP. Za državo, ki se zaradi globoke recesije približa tej meji, to predstavlja problem. Doseganje cilja lahko vodi v krčenje izdatkov države, s tem v poglabljanje recesije in še večjega deficita v bruto domačem proizvodu. Da je temu tako, vemo že od same predstavitve Maastrichtskih kriterijev dalje. V zadnjih dveh letih so Evropske države samo ponovile že dolgo znano napako. Najavile so ambiciozne cilje znižanja proračunskih primanjkljajev pod 3 odstotke BDP v času, ko so bile „na nevarni strani radarja”, torej v situaciji, ko so bili deficit višji od 3 odstotkov. Prociklični učinki take politike nas torej ne bi smeli presenetiti. Niti ni nujno, da je to v dani situaciji napačna politika, pravim le, da ni bilo težko predvideti, kaj se bo zgodilo.

Postavljanje problematičnih numeričnih ciljev v Evropi ni omejeno zgolj na fiskalno politiko. Podobna napaka je bila narejena tudi na drugem ključnem segmentu, stabilnosti bančnega sistema. Vemo, da so se zahteve glede kapitalske ustreznosti bank s krizo močno poslabšale. Vendar je še vse do leta 2010 finančni trg kot merilo za finančno trdno banko jemal 8% najkvalitetnejšega kapitala. Nato pa je Evropska bančna agencija to lestvico postavila na 9%. 9% sam po sebi verjetno ni napačen cilj, vsekakor pa je bil postavljen ob napačnem času. Banke so že tako imele težave z zagotavljanjem kapitala, še višje zahteve so jih stimulirale v dodatno krčenje kreditne aktivnosti in s tem se je šibko gospodarsko okrevanje okrnilo.

Evropski fiskalni pakt predstavlja utreznejši fiskalni okvir. Zmanjšuje pomen problematčnih Maastrichtskih ciljev in uvaja srednjeročno sidro javnofinančne stabilnosti, ki poleg trdnih zavez k omejitvi zadolževanja omogoča ravno to, kaj je manjkalo, večjo fleksibilnost v recesiji. Mehanizem doseganja te fleksibilnosti ob trdnih srednjeočnih temeljih pa je fiskalno pravilo.  Bistvo fiskalnega pravila je, da v recesijah omogoča povišano trošenje države. Srednjeročno trdne temelje pa zagotavlja imperativ oblikovanja proračunskih prihrankov v ekspanziji. Zato je to okvir, ki lahko odgovarja na dileme, ki jih izpostavlja Mednarodni denarni sklad. Eksplicitno omogoča spodbujanje rasti v recesiji. Naraščajoči deficiti v recesiji pa se ravno zaradi pravila ne prenesejo v dvom v solventnost države, saj pravilo narekuje tudi proračunske suficite. Kredibilno pravilo je torej instrument izvitja iz začaranega kroga omajanega zaupanja v solvenstnost evropskih držav.

Fiskalno pravilo, ki je predlagano za Slovenijo, je tudi tako. Zato smo ga s kolegi tudi predlagali. To pravilo bi danes, če bi že bilo uveljavljeno, eksplicitno dovoljevalo višji proračunski deficit, kot ga cilja vlada, in s tem višjo stimulacijo ekonomske aktivnosti. Ta lastnost pravila ni nekaj, kar je podvrženo presoji skozi različne prizme ekonomske ideologije. Tako pač je. Popolnoma mehansko. Nasprotniki uvedbe fiskalnega pravila trdijo, da bi bil njegov učinek ravno obraten. Da bi dušil gopodarsko rast. Da je leto 2015, ko naj bi pravilo pri nas začelo veljati, prezgodaj. Da Slovenija nanj takrat še ne bo pripravljena. Le kako, če pa bi že danes lahko delovalo tako, da bi vlada vodila manj restriktivno fiskalno politiko?

O pravih lastnostih delovanja fiskalnega pravila se lahko prepriča vsakdo, če se le hoče. Za to ni potrebno veliko tehničnega znanja. Kdor tega ne naredi, vseeno pa ocenjuje vpliv fiskalnega pravila, namerno zavaja javnost.

Vrnimo se na okvir delovanja fiskalne politike v Evropi. Pravi problem ni v podcenjenih fiskalnih multiplikatorjih, ko se je snovala varčevalna politika. Pravi problem je v dejstvu, da se v dobrih časih nobena vlada noče zavedati nevarnosti približevanja numeričnim ciljem, kot je 3-odstotna meja za deficit. Zato tudi ne ukrepa pravočasno. Posledično tudi ni zaupanja ljudi, da se bodo danes nakopičeni dolgovi nekoč vrnili brez bankrota. Zato tudi morebitni ukrepi v rast naravnane politike, ki jo potiska Francija, ne bodo tako učinkoviti, kot bi lahko bili. Sprejem trdnih srednjeročnih okvirov kot je fiskalnih pakt, te probleme postavlja v ustreznejši kontekst. Vendar mu bo potrebno težo dala le kredibilnost. Ne slepimo se, zapis fiskalnih pravil v ustavo, je še zadnji obupan poskus povračila kredibilnosti v politiko mnogih evropskih držav, ki so na načela javnofinančne vzdržnosti pozabila vsakič, ko je rast prišla sama od sebe.

_______

* Izvorno objavljeno v Dnevniku.

One response

  1. Gospod Masten, zanimivo, ugotavlja tisto, na kar sodobna monetarna teorija opozarja že vsaj dvajset let:

    “S pomanjkljivim fiskalnim okvirjem mislim na zastavljanje specifičnih numeričnih ciljev fiskalne politike, ki se lahko izkažejo za prociklične in kontraproduktivne. V Evropi je tak primer že sam sistem Maastrichtskih kriterijev, v ZDA pa nominalna zgornja meja dolga.”

    Sodobna monetarna teorija (Modern Monetary Theory – MMT), ki pridobiva na popularnosti, se ukvarja s proučevanjem delovanja suverene državne valute in delovanjem današnjega monetarnega sistema. Dober članek, ki povzema razvoj in bistvene elemente tega pristopa pa tudi kritiko, je napisal Dylan Matthews na poslovni strani Washington Posta:

    http://www.washingtonpost.com/business/modern-monetary-theory-is-an-unconventional-take-on-economic-strategy/2012/02/15/gIQAR8uPMR_story.html

    Suverena valuta pomeni, da jo država izdaja sama, da valuta ni pripeta na zlato oz. na drugo valuto in da ima plavajoči menjalni tečaj. MMT svoje razlage delovanja sistema bazira na vpogledih v dejanske dokumente zakladnice in centralnih bank ter dejanskega spreminjanja računovodskih bilanc. Torej na podlagi sistemskega vpogleda oblikuje razlago, kako le-ta dejansko funkcionira.

    Prvo sporočilo tega vpogleda je, da so državni deficiti potrebni za neto akumulacijo finančnega imetja zasebnega sektorja. Gre za makro računovodstvo med vladnim in zasebnim sektorjem (oz. dodatno še, tujino). Torej, oba sektorja ne moreta hkrati imeti presežkov. To potrjujejo tudi empirični podatki:

    http://www.economonitor.com/lrwray/2011/11/02/imbalances-what-imbalances-a-dissenting-view/ (grafa za ZDA in evroobmočje spodaj)

    Drugo sporočilo je, da obdavčenje poganja kroženje valute in vzpostavlja povpraševanje po njej. Tesno je povezano s sproščanjem valute, zato zagovorniki MMT menijo, da bi morala fiskalna unija nujno biti del evrosistema.

    Eno izmed glavnih sporočil MMT je tudi, da država s suvereno valuto ne more bankrotirati v lastni valuti, saj jo lahko sama ustvarja, kar pa seveda ne pomeni, da si lahko država privošči nebrzdane deficite. Prav tako ji ni potrebno izdajati obveznic – izdaja je prostovoljna (državi se ni potrebno zadolževati, da poravna svoje obveznosti v lastni valuti). Torej država s suvereno valuto ni enaka gospodinjstvu. V svoji porabi ni omejena, lahko pa si nadeva prostovoljne omejitve, npr. take, na katere opozarja g. Masten.

    Stvar se seveda spremeni, ko država prevzame tujo valuto oz. jo pripne – takrat si za pokrivanje deficitov mora sposojati, le-ti postanejo pomembni, finančni trgi pa lahko določajo ceno obveznic in silijo države v uvajanje določenih reform (med drugim varčevalnih ukrepov).

    L. Randall Wray takole razlaga v svojem članku The unusual case of Euroland: The non-sovereign nature of the euro (http://neweconomicperspectives.org/2011/09/mmp-blog-16-unusual-case-of-euroland.html):

    “On the other hand, nonsovereign issuers like Greece that give up their monetary sovereignty, do face financial constraints and are forced to borrow from capital markets at market rates to finance their deficits. As the Greek debt crisis shows, this monetary arrangement allows the markets and rating agencies (or other countries in case of Greece) to dictate domestic policy to a politically sovereign country. Nonsovereign governments can become Ponzi—unable to service existing debt out of tax revenue, they must go to markets to borrow to pay interest.

    Clearly such debt dynamics severely constrain the nonsovereign government. As it borrows more, markets demand higher interest rates to compensate for rising risk of insolvency. The government can easily get into a vicious spiral as it must borrow ever more to pay ever higher interest rates. Markets will cut-off credit, probably even before a true Ponzi position is reached.”

    V takem položaju je seveda tudi Slovenija, zato so reforme nujne. Vprašanje pa je, ali nam jih bo uspelo vzpostaviti in ali bomo to naredili na čim manj boleč način.

%d bloggers like this: