Zakaj fiskalno pravilo ne pomeni demokratičnega deficita

Večina domače javnosti fiskalnega pravila ne razume oziroma ga meša z ostrimi varčevalnimi ukrepi. V strokovni javnosti, ki se je v tej zvezi do sedaj javno izrazila, pa se mnenja gibljejo od tega, da je fiskalno pravilo nepotrebno, do tega, da pomeni večji demokratični deficit oziroma utegne pomeniti odpoved demokraciji, zato ga velja temeljito premisliti preden ga zapišemo v ustavo. Čeprav legitimna, pa so mnenja o nepotrebnosti fiskalnega pravila oziroma o njegovi protidemokratičnosti – če smem uporabiti grob izraz – napačna. Temeljijo namreč na napačnih predpostavkah, ne upoštevajo stvarnosti in ne razumejo, kako fiskalno pravilo deluje. *

Varčevalni ukrepi in uzakonitev fiskalne vzdržnosti v zadnjem letu krepko zaposlujeta vlade in širšo javnost v sedemindvajeseterici držav EU. Pa tudi izven EU. Mnogi so mnenja, med njimi tudi Nobelovec Paul Krugman in najverjetnejši novi francoski predsednik Francois Hollande, da so varčevalni ukrepi v dani situaciji premajhnega agregatnega povpraševanja kontraproduktivni, kar povzroča precej politične nejevolje na relaciji med Berlinom in Parizom. Mnogi so zaradi tega tudi proti evropskemu fiskalnemu paktu in uzakonitvi fiskalnega pravila po nemškem diktatu.

Na domači sceni so stvari še bolj zapletene, saj večina javnosti fiskalnega pravila niti ne razume oziroma ga meša z ostrimi varčevalnimi ukrepi. V strokovni javnosti, ki se je v tej zvezi do sedaj javno izrazila, pa se mnenja gibljejo od tega, da je fiskalno pravilo nepotrebno (Jože Mencinger), do tega, da fiskalno pravilo pomeni večji demokratični deficit oziroma utegne pomeniti odpoved demokraciji (France Bučar, Miro Cerar), zato ga velja temeljito premisliti preden ga zapišemo v ustavo.

Čeprav legitimna, pa so mnenja o nepotrebnosti fiskalnega pravila oziroma o njegovi protidemokratičnosti – če smem uporabiti grob izraz – napačna. Temeljijo namreč na napačnih predpostavkah, ne upoštevajo stvarnosti in ne razumejo, kako fiskalno pravilo deluje. Naj pojasnim.

Prvič, mnenja o tem, da se z zapisom fiskalne vzdržnosti v ustavo ruši temeljni demokratični princip, da lahko politiki kot izvoljeni predstavniki ljudstva suvereno odločajo o tem, kako in koliko bodo v dani situaciji trošili javnega denarja v skupne namene, temeljijo na predpostavki, da so politiki odgovorni. Vendar niso. Postulat o odgovornosti politikov v politologiji je enako napačen kot postulat o racionalnosti ljudi v ekonomiji. V 1970. letih so največji umi ekonomije in kasnejši Nobelovi nagrajenci izpeljevali izjemno zapletene in dolge matematične modele, s katerimi so poskušali formalizirati racionalne vzgibe in pričakovanja ljudi. Ljudje naj bi bili kot ekonomski agenti popolnoma racionalni, ne nujno vsak posamično toda v povprečju pač, zato jih ekonomska politika vlade naj ne bi mogla presenetiti. Pa se je vse skupaj izkazalo kot utopija, saj nenazadnje vsaka gospodarska kriza, sploh pa zadnja globalna finančna kriza, pokaže, da se ljudje – in zato tudi trgi – ne odzivajo racionalno, pač pa mnogokrat ravnajo v skladu s črednim nagonom oziroma v skladu s tem, kar želijo verjeti. Dober primer zadnjega je trdnost obrestne mere na ameriške obveznice kljub enormnemu deficitu in zadolževanju ZDA.

Povsem enako je z odgovornostjo politikov. Politiki so skozi stoletja in tisočletja nagnjeni k neodogovornemu trošenju javnega denarja. Tudi v obdobju zadnjih dvesto let sodobne demokracije, ko lahko politike vsakih nekaj let na volitvah pokličemo na odgovornost. Še huje, bolj pogosti kot so politični elekcijski cikli, tem večja je skušnjava politikov, da se poskušajo s predvolilnimi darovi, financiranimi iz javnega denarja, prikupiti javnosti oziroma podkupiti volilce. Lep primer tega je denimo pokojninska antireforma prve Janševe vlade, Virantova plačna reforma v javnem sektorju, poceni vinjete za avtoceste ali oprostitev plačila vrtca za drugega otroka. Če bi bile volitve vsako leto, bi bila neodgovornost politikov še večja. Verjetno nihče v tej državi tega ne razume tako dobro kot sedanji finančni minister Janez Šušteršič, ki je doktoriral na temo politično gospodarskih ciklov.

Drugič, prav zato, ker so se politiki izkazali kot neodgovorni gospodarji javnega denarja, so se v preteklosti morali odpovedati nadzoru nad monetarno politiko. Kadarkoli je vladam zmanjkalo denarja za njihove projekte, so pač natisnili več denarja, kar je v 1970. letih pripeljalo do hiperinflacije in velike brezposelnosti v svetu. Konec 1970. oziroma v začetku 1980. let smo tako dobili (od politike) neodvisne centralne banke, katerih glavna skrb je stabilnost ravni cen (in ponekod še zaposlenosti). Imate občutek, da se je zaradi povečanja demokratičnega deficita z neodvisnostjo denarne politike gospodarska nestabilnost povečala ali zmanjšala blaginja ljudi? Ne, prav nasprotno. V zadnjih treh desetletjih so se inflacijske težnje v državah z neodvisno monetarno politiko zmanjšale, pogostost kriz pa zmanjšala. In danes – v demokratičnih državah, z izjemo Madžarske – nihče več ne govori o tem, da morajo vlade spet prevzeti demokratično odgovornost nad denarno politiko.

In tretjič, najboljši primer tega, kako od politikov odtegnjen vpliv na fiskalno politiko izboljšuje splošno javno korist, je švedska izkušnja v zadnjih štirih desetletjih. Švedska je znana kot model socialne oziroma države blaginje z visokimi javnimi izdatki. Ki pa je prav zaradi visokih javnih izdatkov precejkrat morala spremeniti kurs in omejiti politike pri podeljevanju (javno financiranih) daril. Švedska je v zadnjih desetletjih šla skozi številne gospodarske cikle, pri čemer sta bili dve krizi res dramatični in sta se odrazili enormnem povečanju javnega dolga. Leta 1977 je denimo imela Švedska javni dolg v višini vsega 26% BDP, nato pa se je v obdobju hude gospodarske krize do leta 1985 javni dolg povečal na preko 70% BDP. Z uspešno fiskalno konsolidacijo in krčenjem razbohotene države blaginje je Švedski nato uspelo javni dolg do leta 1991 spet znižati na vsega 46% BDP. Toda takrat se je začela nova huda gospodarska kriza, povzročena s pokom nepremičninskega balona in razpadom nekdanje Sovjetske zveze. Švedska je (podobno kot Finska in Norveška) bila prisiljena nacionalizirati precejšen del bank, kar je letni proračunski primanjkljaj dvignilo na raven 12% BDP, javni dolg do leta 1996 pa pognalo na kar 84% BDP.

Slika 1: Javni dolg Švedske v obdobju 1970-2008 (v % BDP)

 

Vir: Claeys (2008), Rules and their effects on fiscal policy in Sweden

Te iskušnje so švedske politike prisilile v – konsenzualno – fiskalno vzdržnost in omejen vpliv na fiskalno politiko. Uvedla je fiskalno pravilo. V osnovi fiskalno oziroma zlato pravilo pomeni, da lahko država na srednji rok potroši samo toliko, kot ustvari. Vlada se v skladu s pravilom sme zadolževati samo za javne investicije, ne pa za financiranje tekoče javne porabe. Slednje sme financirati samo z ustvarjenimi davčnimi prihodki.

Švedsko fiskalno pravilo je nekoliko modificirano in predstavlja dobro kombinacijo med fiskalno disciplino in fleksibilnostjo hkrati. Temelji na štirih ključnih elementih. Prvi element je zahteva, da mora biti proračunski primanjkljaj v povprečju enak 1% BDP skozi celoten gospodarski cikel (skozi obdobje konjunkture in recesije). To pravilo omogoča precej fleksibilnosti proticiklični fiskalni politiki, saj se lahko vlada v času krize odloči za sistematičen strukturni primanjkljaj – pod pogojem seveda, da ga v času konjunkture spet nadomesti z dovolj visokim presežkom. Pri tem se ji ni treba ozirati na dokaj zapleteno in ne nujno precizno izmerjeno proizvodno vrzel (output gap), ki je podlaga za izračun strukturnega deficita (deficita, očiščenega vplivov gospodarskega cikla na proračunske prihodke).

Drugi element predstavljajo letno določene omejitve javnih izdatkov, ki so določene za tri leta vnaprej. V praksi to pomeni, da lahko vlada letos v proračunu načrtuje le tako velike javne izdatke, kot so bili določeni pred tremi leti. S tem je omogočeno dolgoročno proračunsko (predvsem investicijsko) načrtovanje. Po drugi strani pa je s tem onemogočeno, da bi vlada v predvolilnem letu nenadejano začela deliti proračunska darila, ki nimajo pokritja v proračunskih prihodkih. Hkrati s tem sedanja vladna koalicija naslednji onemogoči pretirano zapravljivost.

Tretji element predstavlja proračunska prilagoditev, ki omogoča, da omejitev javnih izdatkov ni preveč rigidno zavezujoča. V tem primeru ne gre za formalno pravilo, pač pa bolj za načelo, da se javni izdatki smejo prilagoditi dani situaciji. V primeru konjunkture tako vladi ni treba porabiti vsega – dovoljenega – javnega limita, v primeru recesije pa ga sme prekoračiti.

Četrti element švedskega sistema, ki je bil dodan leta 2007, pa je fiskalni svet, ki ga sestavlja 8 članov, od katerih je 6 akademskih ekonomistov. Najpomembnejša funkcija fiskalnega sveta je letno ocenjevanje, ali je vladna proračunska politika skladna s srednjeročnimi fiskalnimi cilji, predvsem z zahtevo po cikličnem presežku v času konjunkture ter letnimi limiti javnih izdatkov. Dodatno pa fiskalni svet ocenjuje tudi modele in napovedovalna orodja, ki jih uporablja vlada pri proračunskem načrtovanju ter ocenjuje ali je tekoča fiskalna politika skladna z dolgoročnimi cilji fiskalne vzdržnosti. Občasno fiskalni svet daje tudi priporočila. Tako je denimo leta 2008 svetoval, naj vlada uporabi pravico, da – začasno – ustvari ciklični primanjkljaj.

In kako v praksi deluje švedsko fiskalno pravilo? Lahko bi rekli, da odlično. Švedska je leta 1992 zabeležila proračunski primanjkljaj v višini 12% BDP ter ga nato do leta 1997 povsem izničila. Po letu 1997 je Švedska samo še trikrat zabeležila proračunski primanjkljaj (v letih 2002, 2003 in 2009), vendar nikoli ni presegel 1.3% BDP. V času zadnjega gospodarskega cikla (od leta 2004 do danes) je bila Švedska izjemno dosledna pri zasledovanju fiskalnega pravila. Tudi zaradi tega je sedanjo gospodarsko recesijo tako odlično preživela. V obdobju konjunkture v letih 2004 – 2008 si je namreč Švedska s trajnimi presežki ustvarila »zalogo za slabe čase« v skupni višini 10.9% BDP (glej sliko 2). Ta kumulativni presežek bi lahko porabila v času recesije za financiranje povečanih socialnih izdatkov. Vendar ga ni. Ker ni bilo potrebno. Švedska je samo leta 2009 zabeležila deficit v višini 0.7% BDP, nato pa v letih 2010 in 2011 imela obakrat presežek v višini 0.3% BDP. Skupaj je torej Švedska v času hude gospodarske recesije porabila samo za 0.1% BDP »zaloge«, ki si jo je ustvarila v dobrih časih konjunkture. Švedska je ena izmed redkih držav EU, kjer varčevalni ukrepi – prav zaradi fiskalne vzdržnosti – danes niso potrebni.

Slika 2: Švedski tekoči in strukturni proračunski primanjkljaj v obdobju 2000-2011 (v % BDP)

Vir: Eurostat

Upam, da prikazana švedska izkušnja dovolj dobro ilustrira dejstvo, da če politike omejimo glede demokracije pri upravljanju z javnim denarjem, to niti slučajno nima negativnih vplivov na stabilnost države ali javno blaginjo. Poglejmo si zdaj, kako bi uveljavitev fiskalnega pravila vplivala na stabilnost slovenskih javnih financ. Pri tem je treba najprej omeniti, da Švedska ni članica EMU in torej ni nujno podvržena načelom novega fiskalnega pakta EU (čeprav se jih bo držala, saj so zanjo lahko dosegljiva). Tudi zaradi tega se fiskalno pravilo, ki ga bo v skladu s fiskalnim paktom morala izvajati Slovenija nekoliko razlikuje od švedskega. V švedskem fiskalnem pravilu se upošteva kot enota mere običajni proračunski saldo, medtem ko fiskalni pakt zahteva upoštevanje strukturnega salda proračuna. Prav tako so seveda možne številne razlike v opredelitvah dolžine trajanja gospodarskega cikla, izračuna strukturnega slada, trendne gospodarske rasti ipd.

Ko zelo poenostavljeno različico delovanja fiskalnega pravila v Sloveniji sem naredil nekaj preprostih simulacij gibanja strukturnega salda v obdobju zadnjega gospodarskega cikla (2004-2011). Prva simulacija kaže »avtomatsko« dinamiko strukturnega salda pod predpostavko, da za vsako odstotno točko presežka gospodarske rasti v času konjunkture nad dolgoročno trendno gospodarsko rastjo država ustvari 0.5% BDP strukturnega presežka. Podobno velja za obdobje recesije. Intuicija v ozadju je empirično ugotovljeno dejstvo za države OECD, da avtomatski stabilizatorji, ki se vklopijo v času recesije, povečajo proračunski primanjkljaj za 0.5% BDP. Kot trendna dolgoročna gospodarska rast je upoštevana 2.5-odstotna rast, ki jo je Slovenija dosegala v obdobju 1992-2003.

Tabela: Simulacija učinkov fiskalnega pravila na slovenski strukturni saldo proračuna v obdobju 2004-2011 (v % BDP)

Vir: Eurostat, lastni preračuni.

Druga simulacija kot predpostavko jemlje, da bi Slovenija v času konjunkture zaradi trendno višje stopnje gospodarske rasti morala po švedskem vzoru dosegati primerno večji strukturni saldo, in sicer v višini 1% BDP za vsako odstotno točko presežka gospodarske rasti nad dolgoročnim trendom. V času recesije pa ima država bolj proste roke glede oblikovanja strukturnega deficita in lahko začasno vodi strukturni deficit tudi še v prvih letih počasnega okrevanja. Ta simulacija je imenovana »švedsko fiskalno pravilo«.

Slika 3: Simulacija učinkov fiskalnega pravila na slovenski strukturni saldo proračuna v obdobju 2004-2011 (v % BDP)

Vir: Eurostat, lastni preračuni.

Primerjava obeh simulacij (glej tabelo in sliko 3) z dejansko dinamiko slovenskega proračuna kaže po eni strani popolno neodgovornost slovenskih vlad glede vodenja fiskalne politike, po drugi strani pa na manevrski prostor, ki ga omogoča odgovorna fiskalna politika v skladu z doslednim spoštovanjem fiskalnega pravila. Slovenska proračunska politika je bila v obdobju visoke konjunkture v letih 2004 – 2008 povsem neodgovorna, saj kljub izjemno visoki rasti BDP (povprečno 4.9%) in s tem primerno povečanim davčnimi prihodki ne samo, da ni dosegala strukturnega presežka, ampak je v povprečju beležila strukturni deficit v višini 3.1% BDP na leto. S tem si je v času konjunkture – namesto pozitivne zaloge za slabe čase – ustvarila kumulativno luknjo v višini 15.5% BDP. To luknjo je nato v času recesije in povečanih javnih izdatkov poglobila še za dodatnih 12% BDP.

Če bi namesto tega tedanja vlada v skladu z objektivnimi možnostmi avtomatsko ustvarjala strukturni presežek v višini 1.2% BDP letno, bi si ustvarila ustrezno proračunsko zalogo za slabe čase v višini 6.1% BDP (Švedska je denimo v istem času z bistveno nižjo gospodarsko rastjo ustvarila kumulativni strukturni presežek v višini 5.1% BDP). To zalogo bi lahko porabila za financiranje javnih izdatkov v zadnjih treh letih. Če bi bila slovenska vlada še bolj ambiciozna in bi denimo zasledovala fiskalno pravilo po švedskem vzoru (s ciljem 1-odstotnega presežka v povprečju celotnega gospodarskega cilja), bi si ustvarila dvojno zalogo (dobrih 12% BDP), s čimer bi lahko še bolj mirno prebrodila sedanjo krizo.

Seveda gre pri teh simulacijah zgolj za preproste ponazoritve delovanja fiskalnega pravila. Namen je pokazati, da je odgovorna fiskalna politika možna in da ima lahko izjemno koristne stabilizacijske učinke. Vendar pa ne, če jo pustimo politikom, da sami »demokratično presojajo« o prioritetah dajanja javnih daril in nespametnega trošenja brez pokritja v prihodkih. Kajti zadeva se konča bodisi v bankrotu države bodisi v izjemno ostrih varčevalnih ukrepih, kot smo jih deležni zdaj. Tako kot je bilo pred tremi desetletji treba vzeti denarno politiko iz rok neodgovornih politikov, je treba danes tudi s fiskalno politiko. In razlog za to ni treba biti v zunanji prisili, kot smo je deležni zdaj, ampak bi moral biti v zgledu Švedske, Norveške in Danske, ki so samoiniciativno pred desetletjem in pol uvedle vsaka svojo različico fiskalnega pravila.

In na koncu, zakaj mora biti fiskalno pravilo zapisano v ustavi? Razloga sta preprosta. Prvič, ker fiskalno pravilo v Sloveniji že imamo – od leta 2009 ga imamo zapisanega v vladni uredbi. Vendar je vlada svoje lastne omejitve sproti kršila. Je pač sproti spreminjala uredbo, ko je šla čez postavljen limit javnih izdatkov. Podobno kot počnejo v ZDA.

In drugič, ker je ustava najvišji državni akt, ki ga mora vsaka politična garnitura spoštovati in ki zahteva široko politično soglasje za spremembo. Če bomo uspeli dobiti politično soglasje za zapis fiskalnega pravila v ustavo, obstaja večja verjetnost, da se bodo tega pravila po švedskem vzoru vse vlade ne glede na politično barvo tudi držale. Tudi neodvisnost centralne banke in s tem denarne politike je zapisana v ustavi, kar denarni politiki tudi jamči dejansko neodvisnost. Seveda pa mora biti fiskalno pravilo v ustavi zapisano z vsemi potrebnimi elementi, tudi s fiskalnim svetom. Kajti tudi pri fiskalnem svetu je prejšnja vlada kršila zastavljene cilje in mu ni nikoli dodelila vloge, kot bi jo po švedskem vzoru moral imeti.

Morda bomo na tej podlagi končno dobili tudi odgovorno fiskalno politiko. Toda tega nam ne bodo prinesli politiki, ki zatrjujejo, da so se sposobni samoomejevati, temveč najvišja, ustavno sankcionirana pravila obnašanja.

* Izvirno objavljeno v Dnevnikovem Objektivu

%d bloggers like this: