Zavora zadolževanju v ustavi

Igor Masten

Državni zbor Republike Slovenije je začel postopek spremembe 148. člena ustave, ki v ustavo vnaša t.i. fiskalno pravilo. Z njim želimo omejiti nebrzdano zadolževanje države. Podobno kot velika večina ostalih držav podpisnic evropskega fiskalnega pakta. Na začetku tega tedna je opozicija dala jasno vedeti, da kljub začetemu postopku sprememba ustave potrebne dvotretjinske podpore (še) nima. Med razlogi za nasprotovanje se izpostavljata dva. Prvi je nepotrebna naglica s postopkom. Drugi ugovor vladi očita, da s spremembo ustave želi le preprečiti referendum(e) o varčevalnih zakonih. Sam sem član strokovne skupine Ustavne komisije, ki bo Državnemu zboru predlagala konkretno spremembo ustave in opazujem kako strokovna presoja postaja del politične manipulacije, zavajanja in demagogije. Zato je komentar na mestu. *

Polnjenje proračuna in makroekonomska stabilnost

Vsak državni proračun lahko načeloma polnimo na tri načine: z davki, zadolževanjem in tiskanjem denarja. Da bi danes neposredno polnili proračune s stiskanjem denarja je nepojmljivo in zakonsko prepovedano. To pa zato, ker so vse inflacijske epizode sveta imele svoj vzrok v prekomerni potrošnji držav, katere so potem, ko jih zasebni sektor ali tujina nista želela več kreditirati, pognale tiskarske stroje. V izogib uničujočim učinkom inflacije smo skrb nad količino denarja podelili od politike neodvisnim centralnim bankam. Danes sta nizka inflacija in neodvisna centralna banka pomembni družbeni vrednoti razvitega sveta.

Zakaj smo se kot družba lahko odrekli tiskanju denarja za polnjenje proračuna? Zato, ker inflacija uničuje premoženje tekočih generacij. Stroške inflacije občutijo ljudje, ki imajo danes volilno pravico. In so zato bili pripravljeni omejiti politike pri razpolaganju z denarjem.

Ko država ne more več tiskati denarja za kritje proračunskega primanjkljaja, se običajno zateče k zadolževanju na trgu. S tem plačilo prekomerne potrošnje prenese na prihodnje rodove. Ti pa danes nimajo volilne pravice in zato negativnega vpliva, ki jih ima javnofinančni dolg na njihovo blaginjo, ne morejo preprečiti. Le dejstvo, da volivci danes ne čutimo polno vseh negativnih posledic prekomernega trošenja države je vzrok, da pri zadolževanju nimamo podobnih omejitev, kot jih imamo pri tiskanju denarja. Le naša kratkovidnost je vzrok, da je nizka inflacija lahko splošna družbena vrednota, življenje države na ravni svojih zmožnosti pa ne! Če je vrednota prva, bi morala biti tudi druga.

Zadolževanje in tiskanje denarja za financiranje proračuna nista ločena pojava. Evropski centralni banki, kateri smo z Maastrichtsko pogodbo podelili neodvisnost in skrb za nizko inflacijo, ni dovoljeno financirati evropskih vlad. Vendar to v današnji krizi vseeno posredno počne. Zasebni trgi mnogim evropskih državam ne verjamejo več, da bodo sposobne vrniti dolgove. V njihovi družbi se počasi sidra tudi Slovenija. Evropska centralna banka je v teh težavah priskočila na pomoč in nakupila veliko državnih vrednostnih papirjev. Zaenkrat to ne pomeni tiskanja denarja za polnjenje proračunov. Če pa bo ena ali več držav bankrotirale in Evropski centralni banki ne bodo poplačale dolga, bo nastalo izgubo potrebno pokriti s tiskanjem denarja. Tako ECB, kljub neodvisnosti, ne bo več mogla izpolnjevati svojega mandata zagotavljanja nizke inflacije, kar je danes, s strani vseh nas, sprejeto kot vrednota.

Zadolževanje držav je zato potrebno omejiti zaradi dveh razlogov. Prvič, da prenehamo obremenjevati naše potomce. In drugič, da ohranimo stabilnost cen ter stabilen evro.

Kaj je fiskalno pravilo?

Fiskalno pravilo, ki ga predvideva Fiskalni pakt ima tri ključne elemente. Prvič, srednjeročno uravnotežen proračunu ali proračunu v presežku. S tem bi se omejilo nevzdržno naraščanje dolga. Drugič, upoštevati je potrebno nihanje ekonomske aktivnosti. To pomeni ustvarjati prihranke v časih nadpovprečne rasti, ki se lahko porabljajo za stimulacijo gospodarstva in povečanje socialnih transferjev v časih kriz. Tretjič, dovoljene so izjeme v primerih naravnih nesreč, globokih recesij in kriz.

Italija je zadnja izmed evropskih držav, ki je v svoj 81. člen ustave vnesla fiskalno pravilo. Vsebuje točno te tri elemente. Naš predsednik, Danilo Türk, je na nacionalni televiziji italijansko formulacijo podal kot primer dobre ustavne spremembe. To je za naš postopek spremembe ustave zelo dober znak, saj je predlog za spremembo 148. člena slovenske ustave vsebinsko enak italijanskemu. Ker je poleg Boruta Pahorja to že drugi prvak levice, ki tovrstno rešitev glede spremembe ustave podpira, smo na dobri poti zagotovitve potrebne dvotretjinske večine v parlamentu.

Zakaj fiskalno pravilo v ustavo?

Odgovor je zelo enostaven. Zgodovinska izkušnja nas uči, da je le bič volivcev ali najvišja pravna norma v državi zadostno zagotovilo, da kratkovidni politiki zakonskih določil ne bodo zlorabljali v svojo lastno korist. Države z evrom so se s Sporazumom o rasti in stabilnosti že zavezale k spoštovanju določenih fiskalnih norm. Vendar sta ga že pred krizo kršili tudi Francija in Nemčija, danes prvi zagovornici Fiskalnega pakta. Kar nam ob takih kratkovidnih politkih ostane je le upanje, da jih bo Damoklejev meč ustavne obtožbe nad njihovo glavo spametoval.

Makroekonomski učinki fiskalnega pravila

Ločimo med vprašanjem makroekonomske stabilnosti na dolgi in kratek rok. Na dlani je, da nebrzdano zadolževanje slej kot prej pripelje do javnofinančne krize z vsemi uničujočimi posledicami za gospodarstvo. In če ponovim, da so vzroki hiperinflacij vedno in povsod fiskalni, je to samo še bolj jasno. Pravilo, ki omejuje nebrzdano zadolževanje je zato lahko le garant dolgoročne stabilnosti.

Bolj zanimivo je zato vprašanje ali ne bi fiskalno pravilo, ki finančnemu ministru veže roke, lahko bilo nezaželeno z vidika kratkoročne stabilizacije. Ponovno je odgovor ne. Teoretično in empirično dejstvo je, da pravila izboljšujejo stabilizacijsko učinkovitost ekonomske politike kadarkoli imamo opravka s kratkovidnimi politiki. Fiskalna politika lahko uspešno premaguje recesije, če se lahko država v recesiji zadolžuje v večjem obsegu in ceneje kot zasebni sektor. Če se pripeti podobno kot se je v sedanji krizi, ko so države vanjo vstopile prezadolžene in se ne morejo poceni zadolževati, je fiskalna politika stabilizacijsko popolnoma neučinkovita. Zato fiskalno pravilo kvečjemu izboljšuje učinkovitost klasične keynesianske stabilizacije gospodarstva prek fiskalne politike.

Fiskalno pravilo in ideologije

Seveda so kritiki, ki trdijo, da je vse, kar sem napisal, v znanost preoblečena neoliberalna ideologija. Resnici na ljubo gre za osebe, ki svoje strokovnosti nikoli niso uspeli potrditi v mednarodnih znanstvenih krogih. V pomanjkanju argumentov je zato razumljivo, da poskušajo ekonomske argumente zreducirati na znanstveno prazno osnovo ideologije. Prozorna taktika ob pomanjkanju argumentov.

Nedosleden je pomislek, da fiskalno pravilo omejuje suverene države pri upravljanju z lastnim denarjem. Zadolžene države lahko izgubijo svojo suverenost, v kolikor jim upniki diktirajo pogoje zadolževanja. Poglejte Grčijo. Tudi Slovenija, ki se sicer ponaša s podpovprečno zadolženostjo, počasi izgublja svojo ekonomsko suverenost. Gradualizem, gospodarska paradigma, ki jo je zasnovala naša ekonomska šola, je po dveh desetletjih pripeljal do prekomerno zadolženega gospodarstva, tajkunov in bank z veliko luknjo v svojih bilancah. Takšna država se za financiranje svojega standarda še vedno zadolžuje v tujini.

Zato je prav, da jasno povemo, kaj pomeni ne urediti javnih financ. Ko gospodarstvo ne more plačati več davkov in nam tujci ne želijo več posojati, je vir polnjenja proračuna tiskanje denarja. To je naša suverena pravica, ki jo lahko izvršimo tako, da izstopimo iz območja evra in poženemo tiskarske stroje. Lahko pa tudi rečemo tujcem, da jim ne bomo vrnili kreditov in uradno bankrotiramo. Ali vsem domačinom državne obveznice zaplenimo in se vrnemo v komunizem. V vsakem primeru bomo najhujše posledice nosili sami. Diskusija o fiskalnem pravilu zato ni diskusija „kar tako“ o nekih ideologijah. Je tudi diskusija o zavestnem zavračanju vrednote stabilnosti cen, ki smo jo s prevzemom evra pred kratkim posvojili tudi pri nas. In je diskusija o tem, ali fiskalno pravilo potrebujemo predvsem zaradi sebe in ne Evrope.

Argument referenduma

Argument proti zapisu fiskalnega pravila v ustavo je tudi očitek, da gre za prikrit način zagotovitve ustavne prepovedi referenduma o fiskalnih zakonih, ki jih predlaga vlada. Privzemimo, da je to res. Zakaj potem pobuda, da naj poleg zapisa fiskalnega pravila v ustavo pričnemo tudi z diskusijo o spremembi tistega člena ustave, ki ureja pravico do referenduma? Naj ustavno omejimo referendume o vseh zakonih fiskalne narave.

Sam sem za fiskalno pravilo v ustavo in sem hkrati ostro proti ustavni omejitvi referenduma o fiskalnih zakonih. Fiskalno pravilo v ustavi ne bo moglo preprečiti referenduma, ki se bo dotikal prerazporejanja dohodka med različnimi družbenimi skupinami prek proračuna, če se le s tem ne bo povečevalo dolga Slovenije in s tem bremenilo naših otrok.

Po drugi strani pa si zamislite, da ustanovimo Neoliberalno stranko Slovenije. Kot veli naša ljudska modrost, se neoliberalci zavzemamo za demontažo socialne države in bi v parlament hitro poslali zakon, ki bi ukinjal pokojninsko in zdravstveno zavarovanje. Referenduma o takšnem zakonu Ustavno sodišče ne bi moglo prepovedati na podlagi člena o fiskalnem pravilu, saj tega ne bi kršilo. Bi ga pa Ustavno sodišče zavrnilo, če bi v ustavi splošno prepovedali referendum o fiskalnih zakonih. Iz primera je jasno, da je pobuda za odpiranje ustavne ureditve referenduma samo manever zavlačevanja in ga zato ne gre jemati preveč resno.

Glasovanje jeseni

Sprememba 148. člena ustave ima svojo strokovno in svojo politično dimenzijo. V politični debati na žalost strokovnih argumentov ni, obilo pa je čisto navadnega prerekanja in obstrukcije ob dejstvu, da je za spremembo ustave potrebna dvotretjinska večina. Da s tako pomembnimi spremembami ni potrebno hiteti zveni prepričljivo, čeprav je svojevrsten cinizem ob dejstvu, da so nas tri leta „premišljenosti“  pripeljala v skupino v krizi najbolj prizadetih držav. Ampak glejte, vse to politiziranje ne bo preprečilo zapisa fiskalnega pravila v ustavo. Če so stvari takšne kot so danes, je najbolje nehati trošiti sapo in počakati na jesen. Vmes bo poletje, ko bomo z mednarodnih finančnih trgov in od naših evropskih partnerjev dobili nove lekcije. Takrat bodo poslanci brez tresoče roke, vendar s tresočimi hlačami, za spremembo ustave hitro zbrali zadostno podporo.

* Izvirno objavljeno v Dnevnikovem Objektivu.

%d bloggers like this: