Razvojni premislek štev. 3: Učinkovita država in dobra regulacija

Komentar je v originalu objavljen v Financah.

Slovenska država kot ponudnik javnih dobrin in storitev ter kot regulator je relativno neučinkovita. Zato velja razmisliti o nekaterih nujno potrebnih spremembah, ki bi njeno učinkovitost povečali. V nadaljevanju bom predstavil pet predlogov.

Predlog 1: Demonopolizacija javnih storitev in javno-zasebno partnerstvo

Charles Wheelan v knjigi Naked economics (2002) začenja četrto poglavje z naslovom »The army was lucky to get that screwdriver for $500« z enim najljubših vicev Ronalda Reagana, nekdanjega predsednika ZDA o stanju v nekdanji Sovjetski zvezi. Vic gre takole. Neka ženska, ki želi kupiti Lado, pride na vladni oddelek za motorna vozila in izrazi svojo željo uslužbencu. Vladni uslužbenec ji razloži, da je za Lade dolga čakalna vrsta. Ženska kljub temu vztraja pri naročilu. Uslužbenec spusti dolg, utrujen vzdih in žensko doda na konec dolge liste. »Pridite nazaj čez dve leti, 17. marca«, reče. Ženska pogleda svoj koledar in vpraša: »Zjutraj ali popoldne?« Uslužbenec: »Kakšna je pa razlika? To je vendar šele čez dve leti!«. »Takrat pride vodovodar«, odvrne ženska.

Tak sistem smo imeli tudi pri nas vse do razpada bivše skupne države, ko smo čakali na nekdanje »Jugote« tudi približno toliko časa. Toda če mislite, da smo se z razpadom bivše skupne države in z odločitvijo za tržno gospodarstvo znebili tega vsemogočnega administrativnega sistema, kjer so kralji uslužbenci namesto kupcev, se motite. Wheelan denimo navaja svoje zelo podobne negativne izkušnje z ameriško pošto, ki ima seveda monopol na tem področju. Tudi vsak izmed nas lahko navede kopico podobnih izkušenj s tovrstnim birokratskim odnosom do nas.

Iz tega lahko potegnemo dve lekciji. Prvič, državne službe ne smejo imeti monopola nad zagotavljanjem storitev in dobrin, razen kadar obstajajo resni argumenti, da bi zasebna pobuda lahko vodila do slabših rezultatov. Pri nas se je to denimo pokazalo s tem, ko smo dali javno pooblastilo zasebnikom za izvedbo notarskih storitev. Država je dejansko svoj monopol prenesla na zasebnike. Jasno, posledica je bila, da so se te storitve bistveno podražile, hkrati pa niso zagotovile večjega pravnega varstva (spomnite se denimo afere Orion). Ko je država del teh storitev prenesla spet nazaj na javno upravo oziroma omogočila konkurenco med javnim in zasebnim sektorjem, se je situacija izboljšala in cene storitev so padle. Drugič, tudi kadar država mora imeti pomembno vlogo pri ponujanju določenih javnih dobrin, denimo pri izgradnji cestne in železniške infrastrukture, to nikakor ne pomeni, da mora država sama opraviti ta dela oziroma jih sama financirati. Dovolj je denimo, da država samo določi trase in specificira tehnične parametre ter zahteve glede kakovosti, nato pa prek javnega razpisa izbere najbolj ugodnega ponudnika. V teoriji bi s popolnoma konkurenčnim postopkom izbire seveda dobila ponudnika, ki bi za najnižjo ceno ponudil najvišjo kakovost. V praksi se zatakne seveda na dveh področjih. Prvič, postopek nikoli ni popolnoma konkurenčen, saj je v ozadju vedno določena »kuhinja« oziroma korupcija (zadnja afera glede letališkega stolpa to lepo ilustrira). In drugič, problem je, kadar v primeru nepopolno konkurenčnega postopka izbire (kar je praktično vedno), država tudi sama financira izgradnjo. Zadeva se seveda izrodi v to, da ponudniki ponudijo »preveč konkurenčne« ponudbe, po izboru pa prek aneksov k pogodbam osnovno razpisno vrednost povečajo za nekajkrat. Javna naročila se zato, kljub formalno strogim razpisnim postopkom običajno izrodijo v najbolj draga naročila. Nekajkrat dražja kot če bi enako storitev ali proizvod kupovali kot zasebniki.

Rešitev za ta problem je relativno enostavna. Prvič, država velikih infrastrukturnih projektov – skorajda izključno – ne bi smela financirati sama, pač pa bi morala financiranje prek javno-zasebnega partnerstva prenesti na zasebni sektor. Primerjava izkušenj pri gradnji avtocestnega omrežja med Slovenijo in Hrvaško pokaže, da je Hrvaška s koncesijsko gradnjo avtoceste izgradila bistveno hitreje, praktično brez lastne finančne udeležbe, enako kakovostno, hkrati pa njihova uporaba ni nič dražja kot denimo v Sloveniji, kjer smo davkoplačevalci najprej financirali izgradnjo, nato pa še prek oderuško visokih cestnin plačujemo njihovo uporabo. In drugič, kadar država določene zadeve mora sama financirati prek javnih naročil (denimo nakup blaga in storitev za državno upravo ali za vojsko), mora že v temelju izključiti možnosti aneksov k pogodbam. Prav aneksi predstavljajo eno izmed ključnih anomalij v našem sistemu javnih naročil oziroma javnega financiranja infrastrukturnih projektov, ki zmanjšujejo preglednost javnih naročil in nekajkratno povečujejo investicijske vrednosti. Evropska komisija je pri financiranju projektov izjemno striktna in ne priznava aneksov, kar je mnoga slovenska podjetja »neprijetno presenetilo«.

Predlog 2: Racionalizacija državne uprave

Eden izmed osnovnih problemov naše državne uprave je pomanjkanje koordinacije med resorji in posledično podvajanje del ter neučinkovitost končnih rezultatov. Zaradi slabe koordinacije in podvajanja del imamo opravka tudi z napihnjenim obsegom državne administracije. To podvajanje in razpršenost resorjev ni slučajna, v veliki meri je posledica koalicijskih vlad ter potrebe strank po večji razpršenosti in »avtonomiji« resorjev. Menim, da bi morali pri sestavi naslednje vlade razmisliti o zmanjšanju števila resorjev ter njihovem vsebinskem združevanju, kot je predlagal denimo Peter Kraljič. Po švicarskem vzoru bi denimo lahko oblikovali samo 7 super-ministrstev: (1) za finance, (2) za gospodarstvo (sedanja ministrstva za gospodarstvo, promet, okolje in prostor, »delovni« del ministrstva za delo ter »tehnološki« del ministrstva za visoko šolstvo in znanost ter tehnologijo), (3) za javno upravo (sedanja ministrstva za javno upravo, pravosodje, zakonodajo in notranje zadeve), (4 za zdravje, šolstvo, šport in kulturo (sedanja ministrstva za zdravje, šolstvo in visoko šolstvo), (5) za družino in socialne zadeve, (6) za obrambo, (7) za zunanje zadeve. Na ta način bi lahko bistveno izboljšali usklajenost delovanj sedanjih resorjev, kar bi vodilo k bolj domišljenim in optimalnim politikam, hkrati pa bi pomagalo zmanjšati število administracije v državni upravi. Potrebno je določiti načrt postopnega zmanjševanja števila zaposlenih v državni upravi in/ali njihove mase plač (denimo za 3% realno letno).

Predlog 3: Izločitev zdravstva in šolstva iz javne uprave

Mitja Gaspari je pred kratkim predlagal funkcionalno izločitev zdravstva in šolstva iz državne uprave. Gre za dober predlog, ki bi po eni strani omogočil uvedbo enotnega plačnega sistema v javni upravi (ločeno od zdravstva in šolstva), po drugi strani pa dal tema resorjema večjo avtonomijo. Na državni ravni bi bilo potrebno določiti obseg financiranja obeh zdravstva in šolstva, nakar bi posamezne izvajalske institucije imele avtonomijo, da znotraj svoje proračunske omejitve same določajo parametre svojega poslovanja (delež in višina plač, nagrajevanje, investicijski delež itd.).

Predlog 4: Ustavna določba fiskalnega pravila

Igor Masten je pred kratkim predlagal, da bi v ustavo zapisali jasno fiskalno pravilo, denimo, da smejo javnofinančni izdatki naraščati le v skladu z dolgoročno vzdržno gospodarsko rastjo, ali za njo celo zaostajali. Znotraj tako določenega obsega javnih izdatkov je še vedno mogoče prerazdeljevanje, ne bi pa moglo priti do fiskalne ekspanzije. S tem bi – podobno kot pri monetarni politiki – tudi fiskalni politiki dali več neodvisnosti, saj je aktualne vlade ne bi mogle zlorabljati za denimo neracionalna proračunska trošenja in podkupovanje volilcev. Hkrati bi s tem postavili prvi temeljni kamen za prilagoditev javnih financ neugodnemu demografskemu trendu.

Predlog 5: Neodvisnost regulatorjev

V zadnjem desetletju smo bili deležni številnih primerov monopolizacije posameznih trgov in nečednih primerov koncentracije lastništva zaradi nedelovanja regulatorjev trga, ki so običajno delovali usklajeno s »politično voljo« vladne koalicije. Veljalo bi razmisliti o podelitvi večje avtonomije tem regulatorjem, tako da bi denimo direktorje ATVP, UVK, Apek in AZZNI imenoval predsednik države na podlagi javnega razpisa, pri čemer ne bi bil zavezan k usklajevanju s političnimi strankami. Mislim, da ni potrebno veliko domišljije, da bi videli, kako bi se s to neodvisnostjo od politike učinkovitost regulatorjev trga povečala.

2 responses

  1. Kakopak, strinjam se.
    Podpišem predlog 1 do 3 in 5 (to je varovalo, da predlog 3 ne bo tajkuniziran, ali kakosetemuže novodobno reče; no za predlog pod št. 4 pa se ne počutim dovolj samozavestnega).

  2. Dobre usmeritve.
    Veseli me, da se večinoma pokrivajo z usmeritvami in ukrepi alternativnega vladnega programa SD.
    Denimo četrta točka s fiskalnim pravilom, ki sovpada z načrti, da se obseg proračuna za štiriletno obdobje nominalno veže na predvideno rast BDP in predvideno inflacijo v evro območju, kar zagotavlja vzdržnost rasti in proticikličnost javnih odhodkov.
    Pa tudi peta točka, saj je predvidena reorganizacija regulatornih in nadzornih institucij, ki bi jim zagotovila avtonomijo.
    Tretja točka, kjer je v tekstu izpostavljen tudi Gaspari, pa je ena osrednjih tem, o katerih poteka razprava. Modernizacija javnega sektorja, ki bi zagotovila večjo učinkovitost države, pri čemer je bistven ukrep nova zakonodaje o javnih zavodih in podjetjih, pri tem pa je med drugim v središču ravno sistem plač v javnem sektorju.

%d bloggers like this: