Pred dnevi je Bine Kordež objavil analizo slovenskih javnih financ v prvi polovici leta in pokazal, da je slovenska vlada letos pridelala dvakrat večji proračunski primanjkljaj v primerjavi z ostalimi članicami EU. Natančneje v prvih šestih mesecih je slovenski proračunski primanjkljaj znašal 11%% BDP, povprečje primanjkljaja držav EU-27 pa je znašalo 6%. Kordež je tudi pokazal, da se odgovor skriva predvsem v večjih javnofinančnih izdatkih Slovenije (in ne manj prihodkih), in sicer v večjih subvencijah države kot v ostalih članicah EU. Kljub temu pa je pustil odprto dilemo, da – “če je bila pomoč v drugih državah bolje usmerjena, hitrejša in obsežnejša – zakaj potem finančni podatki kažejo drugačno sliko“? Oziroma ali je bila “pomoč pri nas izvedena manj učinkovito ter zanemarila določene segmente prizadetih in določena bolj prizadeta področja“?

Če analiziramo zadnje dostopne podatke Eurostata do konca tretjega četrtletja letos in primerjamo subvencije države glede na BDP na eni ter rast BDP na drugi strani, dobimo spodnjo sliko (prikazujem samo ključne sosednje države in skandinavske države). Kot je razvidno, je slovenska vlada v prvih treh četrtletjih v obliki subvencij izplačala za 4.6% BDP, pri tem pa pridelala za 6% nižji BDP glede na isto obdobje lani. Podobno tudi Avstrija, Hrvaška pa nekoliko več, čeprav obe z nekoliko večjim padcem BDP. Nasprotno pa je večina držav za subvencije namenila le med 2% do 3% BDP, pri tem pa (z izjemo Italije) pridelala manjši upad BDP od Slovenije. Slovenska vlada je za vsako izgubljeno odstotno točko BDP plačala za skoraj 0.8% BDP subvencij, Nemčija, Slovaška in Madžarska pa le med 0.3% in 0.5% BDP (bela linija v sliki).

Slika 1: Učinkovitost državne pomoči: Subvencije države (kot % BDP) in rast BDP v Q1-Q3 2020 glede na isto obdobje 2019

Je bila torej slovenska protikoronska pomoč manj učinkovita? Skandinavske države so denimo plačale več državnih subvencij za vsako izgubljeno odstotno točko BDP (med 0.7% in 1.8% BDP subvencij), vendar zato, ker so ob manjšem obsegu subvencij (med 1.7% in 3.3% BDP) uspele bolj učinkovito zajeziti upad gospodarske aktivnosti (BDP je upadel le za 1% do 4.1%).

Na drugi strani pa se odgovor skriva v razlikah v vrsti državne pomoči, ki so jo posamezne članice namenile gospodarstvu in prebivalstvu v začetku prvega vala epidemije. Sredi marca so vse države hitele s programi pomoči. Sicer je večina držav na prvi pogled dala poudarek enakim vrstam pomoči, vendar so razlike med državami velike.

V analizi sledim pristopu kolegov iz think-tanka Bruegel (Anderson et al., 2020), ki vladne ukrepe iz vidika fiskalnih učinkov delijo v tri skupine: (1) fiskalni ukrepi s takojšnjimi učinki, ki zajemajo izdatke za subvencije, financiranje ukrepov za ohranitev delovnih mest in podobno; (2) odlogi plačila davkov ali prispevkov, s čimer se lajša likvidnost fizičnih in pravnih oseb; in (3) drugi ukrepi, ki zajemajo predvsem likvidnostno pomoč, kreditne linije prek razvojnih bank in poroštva države. Če podatke Fiskalnega sveta o obsežnosti posameznih ukrepih razdelimo v te tri skupine, vidimo, da je slovenska vlada največji fokus namenila pomoči podjetjem in posameznikom, ki imajo tudi takojšnje fiskalne učinke, in sicer je predvideni obseg ukrepov znašal 2,804 mio evrov oziroma 5.8% BDP iz leta 2019. Za odloge plačil davkov in prispevkov (podjetij in gospodinjstev) je bilo namenjeno 180 mio evrov (0.4% BDP), za shemo likvidnostnih pomoči in državnih poroštev pa je bilo predvideno 2,200 mio evrov (4.6% BDP). Skupaj naj bi tako vlada za protikoronske ukrepe namenila 5,184 mio evrov (10.8% BDP).

Te podatke lahko primerjamo s podatki kolegov iz Bruegla, ki so po enaki metodologiji zbrali podatke za 11 držav – za države EU in ZDA. Po teh podatkih naj bi Slovenija po obsegu protikoronskih ukrepov z 10.8% BDP spadala med tri države z najmanjšim fiskalnim obsegom (izraženim kot % BDP), vendar večjim kot Madžarska in Grčija. Največ naj bi za protikoronske ukrepe namenile Italija (49% BDP), Nemčija (40% BDP), sledita pa Belgija in Francija s po 28% oziroma 27% BDP.

Vendar pa je treba pogledati strukturo teh ukrepov. Kot kaže spodnja slika, je večina držav daleč največji delež ukrepov s (potencialnimi) fiskalnimi učinki namenila shemi likvidnosti in poroštev za podjetja (v povprečju 51%). Pri prvih petih državah po obsegu protikoronskih ukrepov se delež poroštev v skupnih ukrepih giblje med 52% in 78%. Slovenska vlada je za poroštva namenila le 43% celotnega svežnja pomoči. Pri tem je treba vedeti, da gre pri poroštveni shemi zgolj za potencialne fiskalne izdatke države, če bi prišlo do vnovčenja poroštev v primeru nesolventnosti dolžnikov, ki so prejeli poroštva.

Slika 2: Obseg protikoronskih ukrepov s fiskalnimi učinki, EU države in ZDA (% BDP)

Vir: Anderson J. et al (2020); Fiskalni svet RS (september 2020); lastni preračuni za Slovenijo.

Zajete države so najmanj sredstev (v povprečju 22% celotnega paketa pomoči) namenile ukrepom s takojšnjimi fiskalnimi učinki. Za razliko od njih pa je Slovenija tem ukrepom namenila največ pozornosti – za 5.8% BDP oziroma 54% celotnega protikoronskega paketa in je med zajetimi državami na četrtem mestu po deležu pomoči s takojšnjim fiskalnim učinkom. Več so namenile le ZDA (9.1% BDP), Nemčija (8.3% BDP) in Velika Britanija (8% BDP).

Prav ti ukrepi s takojšnjim fiskalnim učinkom pa so najpomembnejši (gre za financiranje ukrepov za ohranitev delovnih mest, neposredne transferje določenim skupinam prebivalstva ali subvencije posameznim podjetjem ali panogam), ker takoj rešujejo probleme glede izpada prihodkov in preprečujejo, da bi podjetja neugodno finančno situacijo morala reševati z odpuščanjem zaposlenih.

Seveda pa gre pri zgornjih številkah le za predvidena sredstva za posamezne ukrepe, medtem ko vrednost dejansko izvedenih ukrepov lahko od tega močno odstopa. Fiskalni svet pri nas sproti spremlja, v kolikšni meri so bili izkoriščeni vladni protikoronski ukrepi, ki imajo učinek na javne finance. Kot kaže spodnja tabela, je od 2,797 mio evrov predvidene pomoči z neposrednim fiskalnim učinkom, ki jih je slovenska vlada predvidela v PKP1 in PKP3, do konca avgusta letos bilo izkoriščenih le slabih 60% (1,747 mio evrov). Od tega se velika večina (88% oziroma 1,535 mio evrov) nanaša na izdatke (finančne pomoči države oziroma subvencije), le 12% pa na oprostitve ali odloge plačil davkov.

Tabela: Vrednost predvidenih in dejansko že izvedenih PKP ukrepov do 31.8.2020 v Sloveniji

Vir: Fiskalni svet RS (september 2020); lastni preračuni.

Znotraj skupine izdatkov države za finančnih pomoči pa se dobra polovica (56% oziroma 855 mio evrov do 31.8.2020) nanaša na subvencije države podjetjem. Te pa zajemajo:

• Plačilo nadomestila zaposlenim na čakanju
• Plačilo prispevkov zaposlenim na čakanju
• Financiranje prispevkov za PIZ s strani državnega proračuna zaposlenim, ki delajo
• Bolniška nadomestila za zaposlene krije v celoti ZZZS od prvega dne
• Finančno nadomestilo zaradi izpada dohodka (74. člen ZIUZEOP)
• Delno subvencioniranje skrajšanega delovnega časa

Dobra četrtina pomoči (423 mio evrov) pa se nanaša na socialne transferje, kot so plačilo temeljnega dohodka samozaposlenim in kmetom, plačila prispevkov samozaposlenim, enkratne solidarnostne dodatke upokojencem in študentom ter velikim družinam, turistične bone itd.).

In tukaj se skriva odgovor na uvodno Kordeževo vprašanje “ali je bila pomoč pri nas izvedena manj učinkovito“. Slovenska vlada, in avstrijska ter hrvaška tudi, je protikoronsko pomoč usmerila večinoma v neposredne finančne pomoči podjetjem, da bi preprečila stečaje podjetij in ohranila delovna mesta. Druge EU države pa nekoliko manj in so – ob pretežnem fokusu na poroštveno shemo (51%) – največ pomoči osredotočile na odloge plačil davkov in prispevkov (28% celotnega paketa). V Portugalski, Danski, Nizozemski in Madžarski predstavljajo odlogi plačil celo pretežni del paketa pomoči.

Drugače povedano, slovenska vlada je bila iz vidika neposrednih finančnih pomoči (subvencij) podjetjem v času epidemije približno dvakrat bolj radodarna kot ostale članice EU (razen Avstrije in Hrvaške) ob enakem upadu BDP (za okrog 6%). S tem je pomagala ohraniti veliko delovnih mest v času prvega vala epidemije. Kompenzirala je izpad dohodka zaposlenim, ki bi sicer izgubili službe in bi dobivali nižja nadomestila za brezposelnost, s čimer bi se njihova potrošnja še bolj zmanjšala in s tem tudi BDP.

Težko pa je oceniti, za koliko je slovenski vladi s tem uspelo ublažiti padec BDP. Denimo slovaški BDP je v prvih treh četrtletjih upadel za podoben odstotek kot slovenski (6.1% vs. 6.0%), pri čemer pa je Slovaška za subvencije namenila polovico manj kot Slovenija (glede na BDP), gospodinjstva pa so manj zmanjšala trošenje, kljub temu, da je bilo transferjev manj (glej sliko 3).

Slika 3: Rast BDP v Q1-Q3 2020 glede na isto obdobje 2019, po komponentah BDP (v %)

Na drugi strani je Sloveniji najbolj podobna Avstrija, ki je za subvencije namenila podoben odstotek BDP kot Slovenija in kjer so se vse komponente BDP zmanjšale za podoben odstotek kot v Sloveniji, je pa doživela za 1.2 odstotne točke večji padec BDP. Razlika med Slovenijo in Avstrijo je praktično le v tem, da je Slovenija za 1 odstotno točko BDP bolj povečala javno porabo in s tem ublažila upad BDP za dobro odstotno točko.

Seveda ostaja vprašanje finančne učinkovitosti tega pristopa slovenske in avstrijske vlade k protikoronski pomoči še naprej odprto.  Po koncu drugega vala epidemije, ko bomo primerjali obseg izgubljenega BDP in izgubljenih delovnih mest glede na proračunske učinke, se bo pokazalo katera država je izbrala najboljšo in fiskalno optimalno kombinacijo protikoronskih ukrepov.