Zakaj lahko v Sloveniji na javnem razpisu zmaga turško podjetje, v Avstriji pa ne more?

Nadzorni svet DARS je prejšnji teden potrdil izbor najugodnejšega ponudnika za izgradnjo druge cevi predora Karavanke. Izbran ponudnik Cengiz Group iz Turčije, ki naj bi drugo cev izgradil za 98.5 mio evrov, je bil tudi po pogajanjih za slabih 6% cenejši od drugega najugodnejšega ponudnika (konzorcij podjetij Kolektor CGP, Riko in turški Yapi Merkezi) in za slabih 17% cenejši od tretjega najugodnejšega ponudnika (konzorcij podjetij Implenia iz Avstrije in Švice ter CGP Novo mesto). S to izbiro je DARS, na prvi pogled, uspel na najbolj racionalen način (z dodatnimi pogajanji) izbrati cenovno optimalno ponudbo.

Izbira je bila morda cenovno optimalna za DARS. Vendar pa ni bila optimalna tudi iz vidika Slovenije, se pravi iz vidika celotnih makroekonomskih, zaposlitvenih in fiskalnih učinkov za Slovenijo. V nadaljevanju bom v petih točkah pokazal, zakaj izbira tujega ponudnika, čeprav je najcenejši, ne pomeni nujno tudi optimalne izbire za državo.

S tujimi izvajalci se dodana vrednost prelije v tujino

Prvič, v primeru izbire tujega izvajalca in podizvajalcev se večina vrednosti investicije prelije v tujino. Predpostavimo tipični gradbeni projekt v vrednosti 100 mio evrov in ga na podlagi povprečja gradbene panoge in povezav z ostalimi panogami razdelimo na štiri ključne komponente dodane vrednosti (tabela 1). Če projekt izvedejo zgolj domači subjekti, vidimo, da se skoraj 70% vrednosti razdeli med domače subjekte, dobrih 30% vrednosti pa se prek uvoza materiala in storitev prelije v tujino. Domači del dodane vrednosti se razdeli na neto plače (29.3%), na neto poslovni presežek (19.9%), in na davke (20.4%).

Tabela 1: Razdelitev dodane vrednosti na domačo in tujo komponento glede na obseg angažmaja domačih ponudnikov (v %)

Gradb 1

Opomba: Med stroški dela in poslovnim presežkom za tuje izvajalce so upoštevane le postavke za glavnega tujega izvajalca, vrednost storitev tujih podizvajalcev in dobavljenega materiala je vključena v postavko uvoženega materiala in storitev.

Vir podatkov: SURS in Ajpes; lastni izračuni

V primeru, ko je glavni izvajalec iz tujine, vsi podizvajalci in dobavitelji pa so iz Slovenije, slovenskim subjektom v povprečju ostane le še slabih 43% vrednosti projekta, 57% vrednosti pa se prelije v tujino. Če delež domačih opravljenih podizvajalskih del in dobav pade le še na četrtino, kar se bo glede na napovedi očitno zgodilo pri gradnji druge cevi Karavanke, pa domačim subjektom ostane samo še 13% celotne vrednosti projekta, skoraj 87% vrednosti projekta pa se prelije v tujino v korist tujih izvajalcev, podizvajalcev in dobaviteljev. V primeru oddaje del tujim izvajalcem torej država praktično vso vrednost investicije prelije v tujino.

Drugič, v primeru izbire tujega izvajalca domači subjekti – podjetja, zaposleni, država – od projekta nimajo skoraj nič. V primeru 100-milijonske investicije zaradi izbire tujega izvajalca domači delavci (ob službah) izgubijo še za skoraj 25 mio evrov neto plač, domača podjetja pa za več kot 16 mio evrov amortizacije in dobičkov. Vse to se zdaj prelije v tujino.

Tuji izvajalci ne plačujejo davkov v Sloveniji

Tretjič, če od skupne cene projekta odštejemo znesek davkov, ki jih tuji izvajalci (podizvajalci, dobavitelji) ne bodo plačali v Sloveniji, domači pa bi jih (razlika znaša dobrih 15 mio evrov pri 100-milijonski investiciji), lahko ugotovimo, da je za zasebnega investitorja sicer ugodneje izbrati nižjo tujo ponudbo. Če pa gre za javnega investitorja, kot sta DARS in Direkcija za infrastrukturo, pa je z izbiro tujega ponudnika država izgubila za dobrih 15 mio evrov davkov, ki bi se v primeru domačih izvajalcev vrnili nazaj v proračun. Iz fiskalnega vidika je torej za državo ugodneje izbrati domače izvajalce, dokler niso od tujih dražji za več kot 15%.

Tuji izvajalci ne zaposlujejo domače delovne sile

Četrtič, če upoštevamo še dejstvo, da tuji izvajalec zaposluje lastno (tujo) delovno silo, dobimo zaradi izbire tujega izvajalca negativen učinek na domačo zaposlenost. Infrastrukturna investicija v vrednosti 100 mio evrov neposredno pomeni angažman 978 obstoječih ali novih delovnih mest v gradbenem sektorju samem ter posredno še angažma 1,276 delovnih mest v drugih, prek dobaviteljskih tokov povezanih, panogah. Skupno investicija v takšni vrednosti torej neposredno ali posredno vpliva na 2,245 delovnih mest (obstoječih ali novih). Če projekt dobijo tuja podjetja smo torej ta delovna mesta podarili tujcem.

S tem pa domača država ne izgubi samo delovnih mest, pač pa izgubi tudi dohodnino in prispevke v pokojninsko in zdravstveno blagajno. Kot sem pokazal že zgoraj, se z izbiro tujih izvajalcev investitor odloči, da se proračun in socialne blagajne odpovedo prilivom v vrednosti 15% investicije.

S tujimi izvajalci se država odpove multiplikativnim učinkom

In petič, infrastrukturne investicije so najboljši stimulus za domače gospodarstvo. Vezane so na gradbeno dejavnost, ki ima med vsemi panogami tradicionalno največji multiplikatorski učinek na ostale panoge. Vsak evro začetne investicije spodbudi skupno povečanje BDP v višini 2.28 evrov. Z izbiro tujih izvajalcev se država odpove tem multiplikativnim učinkom, ki bi sicer nastali, če bi domača izvajalska podjetja najemala domače podizvajalce in dobavitelje, ki bi več zaposlovali in investirali, in če bi domači delavci, zaposleni pri izvajalcih, podizvajalcih in dobaviteljih, trošili v Sloveniji. Z izbiro tujega izvajalca gre vse to v tujino in povečuje BDP in dohodke prebivalcev neke druge države. Z izbiro tujih izvajalcev torej država stimulira tuje gospodarstvo namesto domačega. Ob ohlajanju gospodarske rasti je to še toliko bolj pomembno.

Nepoštena konkurenca zaradi socialnega dumpinga

O tem DARS in 2TDK ne razmišljata, morala pa bi razmisliti vlada, ali želi javni denar prelivati v tujino ali pa ga nameniti za stimuliranje domačega gospodarstva in ustvarjanje domačih delovnih mest.

Tako investitorji kot vlada pa bi se morali zavedati tudi, da bo do teh izgub za domače subjekte prišlo v prvi vrsti zaradi tega, ker so bili tuji izvajalci na projektu izbrani zaradi uporabe prakse socialnega dumpinga. V primeru, ko tuji ponudniki na javnih razpisih v Sloveniji prihajajo iz držav z nižjo ravnijo plač oziroma nižjo stopnjo pravic zaposlenih, njihove ponudbe že avtomatsko vključujejo socialni dumping, saj lahko zgolj zaradi razlike v ravni plač med Slovenijo in matično državo na razpisu nastopajo z nižjo ponudbeno ceno.

Ko razlika v ravni plač v gradbenem sektorju med Slovenijo in matično državo tujega ponudnika znaša 30% (takšna je približno razlika v povprečnih plačah v gradbeništvu med Slovenijo in Turčijo) in ko je udeležba domačih podizvajalcev in dobaviteljev v projektu le četrtinska (kot je primer gradnje druge cevi predora Karavanke), lahko tuji ponudnik zgolj zaradi nižjih plač nastopi na razpisu s ponudbeno ceno, ki je nižja od cene domačih podjetij za 11.4%. V primeru, ko razlika v plačah v gradbenem sektorju znaša 50%, lahko tuji ponudnik nastopi na razpisu s ponudbeno ceno, ki je nižja od ponudbene cene konzorcija domačih podjetij za skoraj petino (za 19%).

Tabela 2: Učinek socialnega dumpinga na razliko v ponudbeni ceni med domačimi in tujimi ponudniki v primeru 30% in 50% razlike v plačah (v %)

Gradb 2

Vir podatkov: SURS in Ajpes; lastni izračuni

Ponudniki gradbenih storitev iz držav z občutno nižjo ravnijo povprečnih plač v gradbeništvu lahko torej na javnih razpisih v Sloveniji zgolj zaradi uporabe prakse socialnega dumpinga ponudijo tudi za 10% ali celo za 20 in več odstotkov nižje ponudbene cene in s tem izločijo domače ponudnike.

Prakse razvitih EU držav

Tega se vse razvite EU države zavedajo. V nobeni izmed razvitih EU državah, na čelu z Avstrijo in Nemčijo, turški, kitajski ali drugi poceni izvajalci niti slučajno ne morejo na javnih razpisih pridobiti velikih gradbenih infrastrukturnih projektov.

Kako je torej mogoče, da v isti EU, kjer velja isto pravo, lahko v Sloveniji turški konkurenti pridobijo velike gradbene projekte, kitajski izvajalci pa se jih nadejajo? Odgovor se skriva v nepojmljivi brezbrižnosti in kratkovidnosti naših odločevalcev, ki se ne zavedajo strateškega pomena gradbeništva in infrastrukturnih projektov za spodbujanje domačega gospodarstva in delovnih mest.

Razvite članice EU izločijo poceni tujo konkurenco že v razpisnih pogojih. V ta namen uporabljajo predvsem dva pristopa, in sicer, prvič, ukrepe za preprečevanje socialnega dumpinga in drugič, zahtevo po vzajemnosti dostopa do trga javnih naročil.

Ukrepi za preprečevanje socialnega dumpinga v EU

Uporaba prakse socialnega dumpinga pri izvajanju storitev znotraj EU je prepovedana. Področje izvajanja storitev v drugih članicah EU urejajo tri direktive o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (96/71/ES, 2014/67/EU in 2018/957/EU). Njihov namen je ob spodbujanju svobode opravljanja storitev med članicami EU predvsem zagotoviti pošteno konkurenco med ponudniki storitev. Slednji dve direktivi članicam omogočata, da od tujih izvajalcev storitev zahtevajo dosledno upoštevanje ureditve nagrajevanja v gostujoči državi.

To pomeni upoštevanje splošnih, regionalnih in panožnih kolektivnih pogodb v gostujoči državi ter enake plače, bonuse, olajšave in povračila za hrano in namestitev za iste profile zaposlenih kot veljajo v v gostujoči državi. V praksi to pomeni, da mora slovensko podjetje, ki izvaja gradbene storitve v Avstriji, svojim zaposlenim plačevati enake bruto plače in dodatke, kot veljajo v Avstriji. Podjetje iz druge članice EU ali iz tretje države pri kandidiranju na javnih razpisih svoje konkurenčne prednosti torej ne more graditi na nižjih stroških dela.

Kako je torej mogoče, da lahko turško podjetje zmaga na javnem razpisu v Sloveniji na podlagi nižje cene delovne sile? Problem je banalen in tipično birokratsko slovenski. Pri izvajanju obeh EU direktiv v praksi v Sloveniji obstaja težava omejene veljavnosti kolektivne pogodbe znotraj gradbene dejavnosti, zaradi česar načeloma tujim ponudnikom iz držav članic EU in tretjih držav z nižjimi standardi zaščite pravic zaposlenih ni potrebno spoštovati minimalnih standardov zaščite pravic zaposlenih, določenih v kolektivni pogodbi za gradbeništvo. Problem je v 12. členu Zakona o kolektivnih pogodbah, ki veže razširjeno veljavnost celotne ali dela kolektivne pogodbe na to, ali je kolektivno pogodbo sklenil en ali več reprezentativnih sindikatov in eno ali več reprezentativnih združenj delodajalcev, katerega člani zaposlujejo več kot polovico vseh delavcev pri delodajalcih. Ta pogoj v Sloveniji ni izpolnjen.

Rešitev problema je preposta – potrebno bi bilo spremeniti drugo točko 12. člena Zakona o kolektivnih pogodbah in črtati določilo števila zaposlenih za ugotovitev pogoja reprezentativnosti. S tem bi postala kolektivna pogodba v gradbeništvu splošno veljavna in bi jo morali spoštovati vsi – tako domača, kot slovaška ali turška in kitajska gradbena podjetja in problem socialnega dumpinga bi bil rešen.

Zahteva po vzajemnosti dostopa do trga javnih naročil

Zaradi nevarnosti konkurence neevropskih gradbenih podjetij, predvsem kitajskih in turških, je Evropski svet pozval Evropsko komisijo in članice k ukrepanju, ker morajo „zaščititi svoje interese ob upoštevanju nepoštenih praks tretjih držav, pri tem pa v celoti uporabiti instrumente trgovinske zaščite in naša pravila o javnem naročanju ter zagotoviti dejansko vzajemnost pri javnih naročilih s tretjimi državami“. V ta namen je Evropska komisija letos julija izdala Smernice o udeležbi ponudnikov in blaga tretje države na trgu javnih naročil EU (C(2019) 5494 final).

Te smernice dajejo članicam EU možnost izločitve ponudnikov, ki nimajo zagotovljenega dostop do trga javnih naročil EU, da sprejmejo ukrepe v primeru ponudb z neobičajno nizkimi cenami in da zahtevajo, da ponudniki iz tretjih držav upoštevajo enako kakovost kot ponudniki iz EU. Prva možnost omogoča članicam EU izločitveni pogoj, da lahko na javnih razoisih sodelujejo zgolj podjetja iz ene izmed 20 podpisnic Sporazuma o vladnih naročilih (GPA), sklenjenega v okviru Svetovne trgovinske organizacije. Avstrija denimo s tem pogojem izloča podjetja iz Turčije in Kitajske, ki niso podpisnice GPA sporazuma.

Zakaj slovenski DARS in 2TDK nista uporabila tega izločitvenega pogoja pri javnih razpisih za Karavanke in drugi tir? Na DARS pravijo, da teh Smernic ne poznajo, nato pa, da jih ne morejo upoštevati, ker niso del Zakona o javnih naročilih. Vendar je to slab izgovor, saj za spoštovanje Smernic EK to ni pogoj. Italijansko sodišče je namreč v dveh sodbah razsodilo v korist domačima neizbranima ponudnikoma, ki sta se pritožila na izbor konkurentov iz držav, ki niso podpisnice GPA sporazuma.

V Sloveniji gre torej predvsem za nerazumevanje pomena infrastrukturnih investicij in uravnavanja razpisnih pogojev z namenom izločitve ponudnikov, ki uporabljajo nepoštene poslovne prakse ali prihajajo iz držav, ki slovenskim podjetjem ne omogočajo vzajemnosti pri dostopu do trga javnih naročil. Potrebne bodo korenite spremembe predvsem v praksi postopkov javnih naročil in uvedba ureditev, kot jih poznajo v razvitih članicah EU.

________

* Izvorno objavljeno v Delu

4 responses

  1. Zelo koristna analiza, ki pa zaradi objektivnosti rabi še nekaj dopolnitev:
    1. Ob poznani ceni za zgraditev avstrijske polovice predora je absolutno izhodišče o »socialnem dumpingu« vprašljivo. (Za avstrijsko polovico, ki je celo za 800 m daljša, je z avstrijskim izvajalskim podjetjem dosežena pogodbena cena celo za 9 mio evrov nižja od cene, ki jo je s Turki dosegel Dars.);
    2. V analizi ni upoštevano dejstvo, da morajo slovenski »domači« ponudniki zaradi nezadostnih referenc v vsakem primeru najeti pogodbenega partnerja in »tujemu nadizvajalskemu« podjetju plačati 15 do 20 % od končne ponudbene cene;
    3. Tudi zaposleni v naših »domačih« gradbenih podjetjih ne potrošijo vsega zaslužka v Sloveniji, izposojeni delavci preko tujih »zaposlitvenih agencij« pa so sploh plačani »zunaj«;
    4. Posebej trda realnost pa je »mehko področje aneksov«. Tega področja analiza sicer ne obravnava, a za celovito sliko bi bilo potrebno ovrednotiti tudi verjetnost porasta končne cene zaradi »lažjega prijateljskega dogovarjanja z domačimi izvajalci«. Po preteklih izkušnjah z aneksi naraste končna cena tudi do 30%, medtem, ko naj bi bil turški ponudnik pripravljen podpisati pogodbo s klavzulo »brez aneksov?«.
    Menim, da je brez upoštevanja teh »podrobnosti« analiza nepopolna, njena zloraba pa lahko omogoči zavajajoče interpretacije.

    • Marc,

      Hvala ti za mnenje.

      Se pa v tvojem komentarju skriva nekaj netočnosti oziroma posploštev, ki ne temeljijo na dejstvih in številkah. Na kratko:

      1. Avstrijski del predora Karavnke je sicer res daljši, vendar je geološko manj zahteven, treba pa je zgraditi še del avtoceste in objekte do predora (glej časopisne vire spodaj, sicer pa je najbolj, če preveriš pri Andreju Likarju, ki je avtoriteta med projektantni). Tudi na avstrijski je bil sicer razpon cen po prvem odpiranju ponudb enak kot pri nas (med 89 in 140 mio evrov)
      https://gradbenistvo.finance.si/8931176/Predor-Karavanke-tudi-v-Sloveniji-50-milijonske-razlike-v-ponudbah-Zakaj
      https://siol.net/posel-danes/novice/zakaj-bomo-slovenci-za-karavanski-predor-placali-vec-kot-avstrijci-video-513436

      2. Noben zakon, tudi ZJN ne, ne zahteva, da morajo gradbena podjetja imeti glede denimo predorogradnje reference kot podjetja, pač pa je dovolj, da izkažejo kadrovske reference na tem področju, medtem ko lahko najamejo podjetja z referencami iz denimo predorogradnje (jih vzamejo kot podizvajalce). DARS in 2TDK sta uporabila zelo rigorozne kriterije, ki pa niso nujni glede na zakonodajo. Preveri pri Stanku Štrajnu in drugih pravnikih.

      3. V analizi je upoštevano, da se del potrošnje delavcev prelije v tujino. Sicer pa ta del (osebne) potrošnje relativno manj prispeva k skupnemu multiplikativnemu učinku. Glavnina učinka je v medsebojnih dobavah med podjetji znotraj istega in med različnimi sektorji. Za agencijske delavce veljajo enaka pravila glede delovnopravne in davčne ureditve – za vse, ki delajo pri nas, je treba v naš proračun in socialne blagajne odvesti dohodnino in socialne prispevke.

      4. Aneksi so sestavni del gradbenih poslov. Brez njih ni mogoče izvesti del, ker pred začetkom gradnje – kljub še tako dobrim geološkim raziskavam – ni mogoče predvideti vseh situacij. Zato imajo investicijski programi to delno pokrito s postavko za nepredvidena dela (4 do 10%investicijske vrednosti). Z aneksi se rešujejo stroški za dodatne nepredvidene situacije ali spremembe investicije po začetku gradnje.
      Naš avtocestni program je sicer “zaslovel” z aneksi, vendar ko primerjaš stroške gradnje našega AC programa s stroški v drugih državah (od Hrvaške, Avstrije, Nemčije, Švice itd.), lahko vidiš, da so bili stroški gradnji našega AC programa na km na spodnji meji razpona stroškov v ostalih državah. Glej analize, ki jih je naredil pokojni inženir Saša Škulj, najdeš jih na tej povezavi:
      https://damijan.org/2016/02/04/stroski-gradnje-avtocest-v-sloveniji/
      Eno so popularni miti, drugo so dejstva.

  2. V SINTEZI-KCD smo prepričani, da JPD v svojem odgovoru na naše pripombe k analizi, ki jih je posredoval M. Marc, vendarle ni povsem razblinil naših pomislekov glede zaključkov njegove analize. Ti odgovori so preveč pavšalni in vnaprej pogojeni z znanimi stališči, ki jih zastopa avtor, da bi bili lahko podlaga za korekten dialog. Naj kljub temu opozorimo na nekatere dvomljive teze:
    – Razprave o preplačanosti slovenskega avtocestnega križa ni mogoče korektno zaključiti z njegovo tezo, da je bila cena na km ceste nazadnje primerljiva s cenami v Avstriji, Nemčiji, Švici, kajti cenovni sistem je bil v času gradnje v Sloveniji povsem drugačen: plače naših graditeljev so se gibale med 55 in 65% plač delavcev v naštetih državah;
    – Nekorektno je zavračanje dejstva, da avstrijsko podjetje daljšo avstrijsko »polovico« Karavanškega predora gradi po enaki ceni, kot jo je ponudilo turško podjetje Cengiz, z navajanjem »geološko težje trase« v našem delu predora in graditvijo potrebnih priključkov. Tudi Avstrijci so morali graditi dostopno infrastrukturo, »geološko težje trase« pa seveda ne moremo opravičevati dvakrat, najprej v osnovni ceni in nato še v opravičevanju aneksov. Sploh je utemeljevanje aneksov z »nepoznavanjem vseh podatkov« oz. »višjo silo« nekorektno, ko nam analiza pokaže, da so aneksi pri nas sistem »zidave cen«. To velja za AC-križ, to velja za šišenski predor, pa za gradnjo vseh bolnišničnih objektov, itd. Nepriznavanje teh dejstev in ne-poznavanje razlike med normalnimi aneksi (ki praviloma ne presegajo 10% osnovne cene) in umetno utemeljevanimi aneksi (ki lahko osnovno ceno povečajo za več kot 50% ali celo podvojijo – glej TEŠ 6!) razkriva pristranskost v oblikovanju zaključkov analize in močno diskreditira njeno vrednost;
    – O tezi, da je DARS uporabil »zelo rigorozne kriterije«, ki niso nujni glede na zakonodajo, po njegovih izkušnjah s predorom Markovec nima smisla niti razpravljati.
    Skratka, po našem mnenju so rezultati zgornje analize v nekaterih (ne v vseh) zaključkih (močno) sporni in jih ni mogoče jemati kot podlago za oblikovanje nacionalne politike na področju razpisov večjih investicijskih projektov.
    Za PS SINTEZE-KCD
    Emil Milan Pintar

  3. Me veseli, da Sintezniki razmišljate in brcate. Vendar je to, kar ste glede te teme dali od sebe, na ravni gostilniške pavšalne diskusije, kot smo je bili deležni v zadnjem desetletju.

    Treba se bo bolj poglobiti v temo, narediti kakšno strokovno analizo in kaj preračunati, če boste želeli, da vas kdo jemlje resno.

    Resno mislim.

%d bloggers like this: