Fiskalno pravilo je treba postaviti na nove temelje: intervalna ocena namesto točkovne

Nauk histerične zgodbe glede nespoštovanja skladnosti proračunskih izdatkov s fiskalnim pravilom, ki jo je zakuhal Fiskalni svet, pograbili in zlorabili pa fiskalni jastrebi in dežurni škodljivci, je v tem, da je treba fiskalno pravilo vzeti skrajno resno in ga ne zlorabljati za politično motivirano agendo. Treba se je skrajno resno zavedati, na kateri (nezanesljivi) osnovi je zasnovano, kako dramatično je odvisno od spreminjanja vhodnih podatkov, kako dramatično se vhodni podatki spreminjajo z volatilnostjo napovednih ocen ključnih parametrov (proizvodna vrzel, rast BDP, stanje cikla) in z realizacijo ključnih parametrov (realizacija proračuna, izračuni BDP za nazaj).

Treba se je zavedati, da zaradi metodološko katastrofalno slabe formule in objektivno spreminjajoče se gospodarske dinamike ni mogoče z nobeno sprejemljivo mero zanesljivoti VNAPREJ ocenjevati ali vlada krši točkovno zastavljeno fiskalno pravilo. Na osnovi zakonsko določene metodologije ni mogoče z nobeno sprejemljivo mero zanesljivoti VNAPREJ ocenjevati, ali neka država pravilno sledi numeričnemu fiskalnemu pravilu oziroma ali ga krši. To je mogoče ugotoviti šele ZA NAZAJ z nekajletnim zamikom, ko se ocene (proizvodne vrzeli) in realizacija (rasti BDP, prihodkov in izdatkov) za nazaj stabilizirajo (napake ocene EK glede proizvodne vrzeli za prihodnje leto so med 1 in 2 odstotnih točk (o.t.) BDP (celo do 6 o.t. BDP), absolutna povprečna napaka Umarjeve napovedi rasti BDP v jesenski napovedi za prihodnje leto je blizu 2 o.t. BDP, Statistični urad za dve leti ali več za nazaj spreminja ocene dejanskega BDP, realizacija proračunskih prihodkov se za nekaj 100 mio evrov razlikuje od napovedi za prihodnje leto itd.).

To preprosto pomeni, da fiskalno pravilo v obliki numerične formule ni primerno vodilo za oblikovanje ekonomskih politik, saj ni robustno in daje zelo volatilne ocene, s čimer pa lahko daje povsem napačne usmeritve ekonomski politiki. Če se ocene vhodnih parametrov numerične formule tako močno spreminjajo, da zaradi sprememb vhodnih parametrov za isto časovno obdobje lahko dajo ekonomski politiki usmeritve glede dovoljene zgornje meje izdatkov oziroma višine strukturnega salda proračuna v razponu do dveh odstotnih točk BDP (ali celo več), potem takšna numerična formula pač ne more in ne sme biti ustrezno vcodilo za fiskalno politiko. Uporaba te numerične formule lahko od vlade zahteva, da zategne fiskalno politiko (zmanjša javne izdatke), ko bi jih glede na objektivna dejstva zaradi recesijskih pritiskov morala ohraniti ali celo povečati. In obratno, vladi lahko priporoča relaksirano fiskalno politiko (povečano trošenje), ko bi javne izdatke glede na objektivna dejstva zaradi pregrevanja gospodarstva morala omejiti. Napačne usmeritve pa daje tudi znotraj razpona obeh napačnih ocen.

Ta numerična formula, kot je zapisana v zakonu o fiskalnem pravilu, občasno ni primerna niti glede usmeritve fiskalne politike (ali naj bo restriktivna ali ekspanzivna), kaj šele za njen “fine-tuning”, torej koliko restriktivna ali ekspanzivna naj bi fiskalna politika bila. Tudi zato sta Marcellino & Musso (2008) po natančnem pregledu metodologij in kvalitete ocen proizvodne vrzeli na predstavitvi študije na konferenci na Eurostatu zapisala, da so ocene proizvodne vrzeli (kot osnove fiskalnega pravila) neuporabne in škodljive za strukturno analizo in za oblikovanje ekonomskih politik.

Kako naprej?

Najbolj smiselno bi bilo iz zakona o fiskalnem pravilu izločiti omenjeno formulo in ohraniti zgolj vsebinsko opredelitev, da morajo biti javne finance srednjeročno (preko celotnega poslovnega cikla) uravnotežene (brez upoštevanja dolgoročnega zadolževanja). Kot pravi kolega Dušan Mramor, ki je bil finančni minister v času sprejemanja zakona o fiskalnem pravilu, so na ministrstvu hoteli v zakon o fiskalnem pravilu vnesti zgolj vsebinsko opredelitev, vendar so zaradi potrebne dvetretjinske večine za njegov sprejem v Državnem zboru morali pristati na predlog opozicije o vključitvi numeričnega pravila (formule v zakon). S tem je bila narejena velika škoda za vse prihodnje vlade, saj je sledenje formuli pri oblikovanju fiskalne politike neprimerno in škodljivo.

Potrebno je bolj preprosto pravilo, brez te metodologije proizvodne vrzeli, ki se na akademski, konceptualni ravni sliši zelo dobro, v praksi pa je katastrofa, ker proizvodne vrzeli pač ni mogoče pravilno oceniti. Švedsko fiskalno pravilo je bistevno bolj preprosto in učinkovito. Čeprav tako kot naše pravilo temelji na dikciji izravnanosti javnih financ čez celoten poslovni cikel, pa ne uporabljajo koncepta proizvodne vrzeli. Pravilo je, da toliko, kot je država s proračunskimi primanjkljaji potrošila več v času recesije, mora nadoknaditi s proračunsimi presežki v času konjunkture.

Jonathan Portes in Simon Wren-Lewis sta v članku pred leti predlagala preprost in intuitiven koncept fiskalnega pravila v obliki “rolling fiscal target“. Slednje pomeni:

  • 5-letno okno zasledovanja skupnega dovoljenega deficita,
  • sprotna prilagajanja glede na ekonomske razmere.

Iz fiskalnega pravila je tudi nujno treba izvzeti javne investicije, saj gre za naložbe, ki bodo koristile naslednjim generacijam. Če zaradi tekočih zahtev omejimo javne investicije, ki jih je najlažje porezati, bomo prizadeli bodoče generacije.

Razpon vrednosti dovoljenih javnih izdatkov namesto točkovne vrednosti

Glede na sedanjo sestavo Državnega zbora bo seveda težko dobiti potrebno dvetretjinsko večino za spremembo zakona, ki bi izločil sporno numerično zapisano pravilo (formulo). Bi pa bilo potrebno doseči politični konsenz glede interpretacije ocen fiskalnega pravila. Glede na metodološko spornost numeričnega pravila, fiskalnega pravila, če ga že imamo zapisanega v obliki numerične formule, ne bi smeli uveljavljati kot točkovne vrednosti, pač pa bi morali določiti interval, znotraj katerega bi se smeli gibati v proračunu načrtovani javni izdatki za prihodnje leto. Ta interval pa bi moral biti dovolj širok, da bi nevtraliziral učinke napak v ocenah za naprej proizvodne vrzeli, rasti BDP in prihodkov proračuna.

Denimo, če vzamemo samo napoved Umarja glede rasti BDP za prihodnje leto, vidimo, da je jeseni 2015 podcenil rast BDP v 2016 za 0.8%, jeseni 2016 je podcenil rast BDP v 2017 kar za 2.0%, jeseni 2017 je podcenil rast BDP v 2018 za 0.6% (v obdobju 2002-2018 je znašala absolutna povprečna napaka Umarjeve napovedi rasti BDP v jesenski napovedi za prihodnje leto blizu 2 odstotnih točk BDP). To pomeni, da je v proračunu za 2018 samo zaradi Umarjeve napake v oceni rasti BDP (iz jeseni 2017) vlada morala zaradi fiskalnega pravila skrčiti javne izdatke za 0.6% BDP (276 mio evrov) bolj, kot je bilo potrebno glede na dejansko stanje. Potem pa so tu (še večje) napake v ocenah proizvodne vrzeli in ocenah realizacije proračuna, ki močno povečajo celotno napako, ki izhaja iz numerične formule.

Iz tega sledi, da bi moral biti interval (razpon) s fiskalnim pravilom določene zgornje meje izdatkov proračuna najmanj na ravni 1% BDP, to je okrog 500 mio evrov za leto 2019. V praksi bi to pomenilo, da vladi ni treba loviti proračunskega salda na milijon evrov natančno, pač pa je njen manevrski prostor pri določanju zgornje meje izdatkov nekaj sto mio evrov. Kar je še vedno na ravni statistične napake (pri 10 milijardah proračunskih izdatkov in 20 milijardah evrov celotnih javnih izdatkov).

Politični konsenz

Politični konsenz bi moral biti najprej dosežen znotraj koalicije, nato na ravni dvetretjinske večibe v Državnem zboru in seveda na relaciji vlada – Fiskalni svet. Predstavniki obeh inštitucij bi se morali vsesti na konstruktivnem sestanku in se dogovoriti glede bolj fleksibilne intrepretacije ocen, ki izhajajo iz fiskalnega pravila. Se pravi, da se glede na absolutne povprečne napake ocen, ki izhajajo iz (povprečja 9 ocen) numeričnega pravila in kot so bile ugotovljene za zadnjih 15 let, določi interval zaupanja teh ocen: torej +/-  x% glede na točkovno oceno.

To bi bistveno olajšalo delo tako vladi kot Fiskalnemu svetu že na preventivni ravni. Slednjemu bi omogočilo doseči potrebno strokovno avtoriteto in korektivno vlogo brez nepotrebnih histeričnih izpadov, s katerimi v zadnjem mesecu ni naredil usluge inštituciji Fiskalnega sveta. Hkrati pa bi vzelo veter iz jader fiskalnim jastrebom, dogmatikom in političnim oportunistom, ki bi bili za dosego svojih parcialnih oportunističnih ciljev pripravljeni potopiti celo državo.

%d bloggers like this: