Vladni zakon o drugem tiru je, kot povzemam v sosednjem postu, vsebinsko skrpucalo, saj pri ključnih parametrih največjega javnega investicijskega projekta v zadnjem desetletju pušča stvari popolnoma odprte: ne definira investicijske vrednosti, ne opredeljuje natančno finančne konstrukcije in ne opredeljuje natančno obsega virov za poplačilo obveznosti. Zakon prinaša nenevadno organizacijsko obliko izvedbe projekta, samo izvedbo pa izmika demokratičnemu nadzoru.

Zgodba se zdi zelo podobna tisti o TEŠ 6. Gre za politiko izvršenih dejstev, torej začetka oddajanja del preden so znani vsi parametri naložbe. In kot pri TEŠ 6 bo, ko bo vrednost naložbe eskalirala, nato prišla v Državni zbor zahteva po zakonu o državnem poroštvu, čeprav Državni zbor v tem predlogu zakona nima nad projektom nobenega nadzora.

Ta vladni predlog zakona je, če smem biti ironičen, dejansko “zelo dobra pravna podlaga” za novi TEŠ 6. Ima vse podobne znake nedefiniranosti in politike izvršenih dejstev.

Nedefiniranost vrednosti naložbe

Vladni predlog zakona ne opredeljuje investicijske vrednosti, pravi namreč str. 15):

Predračunska vrednost je ambiciozno, vendar realno zastavljena. Njene natančne višine v tem trenutku ni gospodarno razkrivati zaradi negativnih posledic, ki bi jih takšno razkritje pomenilo za postopke javnih razpisov in oddajanja del izvajalcem.

Iz nekaterih drugih razlag v obrazložitvah zakona (denimo iz: “Okvirno 30 % predračunske vrednosti vlaganj ali znesek do 300 mio EUR bo financirano z zadolževanjem” ali iz “Pet % predračunske vrednosti je že bilo vloženih za izdelavo projektne dokumentacije in za odkup zemljišč“) je mogoče sklepati, da “predračunska vrednost” (!) znaša okrog 1 milijardo evrov. Iz izjav predsedniak vlade Mira Cerarja prejšnji mesec v odgovorih na poslanska vprašanja je mogoče sklepati, da je vlada do te vrednosti prišla na podlagi nekaterih prihrankov, znižanja vrednosti nepredvidenih del in izločitve DDV z uporabo predpostavke obrnjene davčne obveznosti.

Torej vlada pripravlja zakon o največjem javnem investicijskem projektu v zadnjem desetletju, vendar še nima določene investicijske vrednosti, pač pa v zakonu govori zgolj o “predračunski vrednosti“.

Poglejmo si, kaj ta vladna “predračunska vrednost” pomeni glede na dosedaj znane ocene vrednosti investicije v drigi tir. Zadnje izhodišče za investicijsko vrednost je predstavljala ocena DRI (v Osnutku investicijskega programa) v višini 1,157 mio evrov (brez DDV). Ker minister in predsednik vlade govorita, da bo vrednost naložbe “manj kot 1 milijardo evrov”, medtem ko predlog vladnega zakona kot izhodišče implicitno predpostavlja “predračunsko vrednost” v višini 1 milijarde evrov, denimo, da znaša ta “predračunska vrednost” 999 mio evrov. Ta vladna “predračunska vrednost” (v sliki varianta “2TDK”) je torej od izhodiščne vrednosti DRI nižja za 158 mio evrov (brez DDV). Če k temu prištejemo še 22% DDV, bi naj torej projekt drugi tir stal 1 milijardo in 219 mio evrov.

Seveda pa je ta vladna “predračunska vrednost” še vedno izjemno visoka. Glede na realno oceno, ki so jo naredili kolegi inženirji, bi po pravilih stroke glede načrtovanja investicijskih projektov izgradnja drugega tira v danih gabaritih (v sliki varianta “AXIS (1 tir)”) stala največ 683 mio evrov (brez DDV) – kar je za 316 mio manj od vladne “predračunske vrednosti” in za 474 mio evrov manj od ocene vrednosti DRI. Z upoštevanjem DDV pa bi bilo mogoče drugi tir izgraditi za 386 mio evrov manj kot predvideva vlada v vladnem predlogu zakona.

Zakaj torej vlada rine v varianto, ki je za skoraj 400 mio evrov dražja od variante, za katero inženirji in projektanti dokazujejo, da je iz strokovnega vidika izvedljiva? Je morda bolj umestno vprašanje, komu vlada s tem daje 400-milijonsko darilo?

Kolegi inženirji so pred dvema mesecema tudi nazorno pokazali, da bi bilo namesto 1-tirne proge z drobnim preprojektiranjem mogoče izgraditi polno 2-tirno progo Koper – Divača (s tem, da bi sedanje servisne predore iz profila 40 m2 preprojektirali na normalen profil 70 m2). S tem (in brez opreme proge s tiri in signalno-varnostnimi napravami, kar bi naredili kaseneje, ko bodo dopuščale finančne možnosti) bi se gradnja proge podražila za slabih 94 mio evrov na 776 mio evrov (brez DDV) oziroma 947 mio evrov z DDV. Torej tudi če bi izgradili dvotirno progo, bi ta po standardih inženirske stroke stala za 223 mio evrov manj od vladne “predračunske vrednosti“ oziroma za 272 mio evrov manj v primeru vključenega DDV.

Zgornje seveda nakazuje, da vlada niti slučajno ne razmišlja o tem, da v primeru projekta drugi tir izbrala vsebinsko najbolj razumno (2-tirno) in stroškovno najbolj racionalno varianto.

Iz tega vidika mi (naša civilna iniciativa) v našem predlogu zakona striktno govorimo o predlogu “zakona o gradnji in financiranju gradnje proge Koper – Divača“, medtem ko vlada  govori izključno o izgradnji drugega tira. V našem predlogu zakona (v obrazložitvah) je kot vrednost naložbe navedena vrednost 950 mio evrov, ki pa podrazumeva 2-tirno progo in že vsebuje DDV. Drugače rečeno, v našem predlogu zakona “dobite” 2-tirno varianto proge za 950 mio evrov z DDV, medtem ko vam vlada v svojem predlogu zakona ponuja 1-tirno progo za 1,219 mio evrov.

Nedefiniranost finančne konstrukcije

Po več kot dveh letih tuhtanja in iskanja rešitev vlada še vedno nima jasne ideje, kako bo “zaprla” finančno konstrukcijo oziroma kako bo financirala gradnjo drugega tira. Edino, kar je jasno, je to, da bo sama vložila 200 mio evrov kot kapitalski vložek v vladno družbo 2TDK, medtem ko o ostalih virih financiranja govori v pogojnikih (se načrtuje, predvideno je, okvirno itd.). V zakonu, ki ga namerava ta čtrtek poslati v vladno obravnavo totrej vlada še vedno govori zgolj o okvirnih vrednostih, koliko denarja naj bi zbrala z “blendingom” evropskih sredstev in preusmerjanjem EU sredstev iz drugih domačih projektov, koliko z zadolževanjem pri EIB in koliko z morebitnim kapitalskim vložkom zalednih držav. V spodnji “okvirni finančni konstrukciji” (vlada 200 mio + EU sredstva 250 mio + EIB kredit 300 mio + že vložena sredstva 50 mio = 800 mio evrov) zmanjka še za 200 mio evrov, koliko naj bi znašal morebitni kapitalski vložek zaledne države (Madžarska), za kar bi bilo treba skleniti posebno meddržavno pogodbo in jo ratificirati v obeh parlamentih.

Financiranje projekta bo temeljilo na diverzifikaciji in kombiniranju finančnih virov skladno z politiko evropskih inštitucij . Robustnost finančne konstrukcije bo zagotovljena s 40 % deležem kapitala v strukturi virov projektnega podjetja. Okvirno polovico tega kapitala bo zagotovila Republika Slovenija iz potrjenih proračunov za leti 2017 in 2018 v skupni višini do 200 milijonov EUR. Nadaljnjih 25 % oziroma do 250 milijonov EUR virov se načrtuje iz nepovratnih evropskih sredstev, v prvi vrsti subvencije Instrumenta za povezovanje Evrope (CEF oz. IPE) kot ključnega programa za sofinanciranje jedrnih transportnih koridorjev. Predvideno je tudi, da bo del nepovratnih sredstev zagotovljen iz Kohezijskega sklada, kar bo zahtevalo spremembo slovenskega Operativnega programa za izvajanje kohezijske politike v obdobju 2014-2020. Okvirno 30 % predračunske vrednosti vlaganj ali znesek do 300 mio EUR bo financirano z zadolževanjem, prioritetno pri Evropski investicijski banki, ki kot osrednja Evropska razvojna banka lahko zagotovi kreditne vire z dolgim rokom odplačila 25 let. Projektno podjetje, ki bo najelo kredit, bo iskalo garancijo Evropskega sklada za strateške investicije (EFSI). Izdaja državnega poroštva za najetje posojilo s tem zakonom ni predvidena.

Vlada trdi, da za najem kredita EIB naj ne bi bilo potrebno državno poroštvo, pač pa bo zaprosila za poroštvo t.i. Junckerjevega sklada za strateške investicije (EFSI). Seveda pa to ne pomeni, da zadolžitev podjetja 2TDK pri EIB za 300 mio evrov ne bo šlo v javni dolg, pač pa pomeni zgolj pridobitev kredita po nižji obrestni meri. V javni dolg po vladnem predlogu gre torej za 200 + 300 mio (=500 mio evrov).

Kot sem pisal že zadnjič, pa vlada glede morebitnega kapitalskega vložka Madžarske  v višini 200 mio evrov načrtuje uporabiti računovodski trik. Ta kapitalski vložek Madžarske bo namreč vlada po koncu koncesijskega obdobja Madžarski povrnila, v vmesnem času pa ji bo plačevala še nedefiniran donos na vložek. To pa pomeni, da se vlada pri Madžarski dejansko zadolžuje za 200 mio evrov.

V bistvu pomeni nekaj podobnega, kot če bi 2TDK izdal 30-letno obveznico, sproti odplačeval obresti (“donos”) in na koncu 30-letnega obdobja v enkratnem znesku odplačal še znesek celotne glavnice (seveda bi to namesto njega morala narediti slovenska država). Drugače povedano, s tem aranžmajem o vključitvi zalednih držav v sofinanciranje gradnje drugega tira želi slovenska vlada prikriti, da ji bo madžarska vlada dejansko dala posojilo na 30 let (vendar v smislu obvezniškega in ne kreditnega financiranja), zamaskirano v lastniški finančni vložek v 2TDK.

Ko bo Eurostat pregledoval to finančno konstrukcijo iz vidika, kdo nosi tveganja za morebitna neplačila, bo seveda z lahkoto razkril ta računovodski trik, ki ga načrtuje slovenska vlada. Celotne prihodke 2TDK namreč zagotavlja vlada prek ciljnih dodatnih dajatev na uporabnike, ki se namesto v proračun usmerjajo v 2TDK, ter dodatno na koncu še v obliki neposrednega “plačila za dosegljivost” proge (kompenzacija koncesionarju (2TDK) do polne zasedenosti proge). To pomeni, da bo celotna vrednost naložbe (brez EU sredstev) knjižena kot povečanje javnega dolga. Ne glede na trike se bo javni dolg povečal za 700 mio evrov (=200 + 300 + 200 mio evrov).

Ključno vprašanje je torej, kakšen “donos” bosta dogovorili slovenska in madžarska vlada za to madžarsko posojilo Sloveniji in koliko bo ta večji od obrestne mere, ki bi jo Slovenija plačevala, če bi se za 30 let zadolžila na trgu? Kot sem pisal že zadnjič, je to “madžarsko posojilo ” bistveno dražje, kot če bi se slovenska država sama zadolžila na trgu. Problem je namreč v tem, da se Madžarska na finančnih trgih zadolžuje bistveno dražje kot Slovenija. Natančneje, zadolžuje se kar za 4-krat dražje. Za slovenske 10-letne obveznice finančni trgi trenutno zahtevajo nekaj manj kot 1% donos, za madžarske 10-letne obveznice pa kar 3.7% letni donos. Pri tem je trend za Slovenijo ugoden (zahtevani donosi še naprej upadajo), medtem ko je za Madžarsko trend neugoden (zahtevani donosi iz meseca v mesec naraščajo). Madžarska je pač izven evro območja in v bistevno slabši ekonomski kondiciji kot Slovenija.

Lahko verjamemo, da se bo Madžarska na finančnih trgih zadolžila za 30 let po denimo 8% obrestni meri in nato Sloveniji na tej osnovi podelila kredit (v obliki 30-letne kapitalske naložbe v 2TDK) po zgolj 2% ali 2.5% obrestni meri? (to je namreč obrestna mera, po kateri se lahko za obdobje 30 let efektivno zadolži slovenska država) Zakaj bi madžarska vlada to naredila? V čem je računica zanjo? Namreč, Madžarska v tem “poslu” zaradi razlike med 8% obrestno mero, po kateri bi se zadolžila (za 200 mio evrov) na finančnih trgih, in 2% obrestno mero, po kateri bi posodila denar Sloveniji, v 30 letih izgubi 360 mio evrov. Kako namerava slovenska vlada to “darilo” poplačati?

O madžarski “računici” več spodaj.

Nedefiniranost virov odplačevanja finančnih obveznosti

Slovenska vlada je v predlogu zakona glede virov odplačevanja finančnih obveznosti podjetja 2TDK sicer zelo inovativna. V 15. členu načrtuje naslednje finančne prihodke 2TDK:

• povečanje uporabnine iz drugega in tretjega odstavka 16. člena tega zakona;
• pribitek na cestnino iz 35. člena tega zakona;
• plačilo za dosegljivost storitev prevoza po drugem tiru (v nadaljnjem besedilu: plačilo za dosegljivost) iz 17. člena tega zakona;
• prihodki iz gospodarjenja z drugim tirom po 13. členu tega zakona;
• prihodki od razpolaganja s presežnimi zemljišči iz 28. člena tega zakona.

Dodatno k temu pa v členih od 39 do 42 uvaja še posebno “takso za pretovor v koprskem tovornem pristanišču“, ki se plačuje “od vsakega izkrcanja določene enote tovora z ladje na kopno, vkrcanja enote tovora na ladjo ali od pretovora enote tovora z enega plovila na drugo“, ki je “je namenski prihodek proračuna Republike Slovenije” in se lahko uporabi “le za zagotavljanje sredstev za drugi tir, zlasti za plačilo za dosegljivost“.

Hecno pri celi zadevi, je da vlada v posameznih specifičnih členih, kjer definira posamezne vire finančnih prihodkov 2TDK (členi 33 do 38), ni specifična glede njihove izdatnosti. Ne pove, koliko načrtuje prihodkov iz posameznega vira. Edini vir finančnih prihodkov, kjer je vladni predlog zakona zares specifičen in celo zelo natančen, je “taksa za pretovor“. V 41. členu vladni predlog zakona natančno predvideva, se “taksa plačuje od naslednjih kategorij tovora v naslednji višini na enoto tovora“:

• za pretovor generalnih tovorov v višini 1,20 Eur na tono
• za pretovor sipkih in razsutih tovorov v višini 0,60 Eur na tono
• za pretovor tekočih tovorov v višini 2,50 Eur na tono
• za pretovor kontejnerjev v višini 2,00 Eur za kos (TEU)
• za pretovor avtomobilov v višini 1,25 Eur za kos.

To je dejansko edina oprijemljiva zadeva v predlogu zakona, iz katere lahko izračunate, kakšne prihodke naj bi imelo podjetje 2TDK.

Na podlagi lanskega pretovora v koprskem pristanišču in na osnovi teh tarif lahko izračunate obseg letne takse za pretovor. In sicer bi Luka Koper kot koncesionar morala na podlagi lanskega pretovora plačati takso v skupni višini skoraj 18 mio evrov. To takso lahko vlada poljubno poveča ali zmanjša za 20%, kar pomeni, da bi lahko vlada iz tega naslova teoretično letno pobrala med 14.4 in 21.6 mio evrov.

Vir podatkov: Luka Koper; lastni preračuni.

V Luki Koper si bodo najbrž znali sami preračunati, kako bo ta taksa vplivala na njihovo konkurenčnost v primerjavi z ostalimi severnojadranskimi pristanišči. V vsakem primeru pa pomeni povečanje stroškov in s tem zmanjšanje poslovnega rezultata in dividend za lastnika (predvsem državo).

Tarifa za pribitek na cestnino za težka vozila ni definirana, prav tako ne uporabnina za uporabo drugega tira. Pri slednji je mogoče vsaj narediti neko kalkulacijo na podlagi obstoječih podatkov. Če bi vlada sedanjo uporabnino v višini okrog 1.1 evra na vlakovni kilometer podvojila, bi ob predpostavki 100 vlakov dnevno x 27 km proge x 365 dni iz tega naslova 2TDK lahko pridobil letno le za slabih 2.2 mio evrov prihodkov.

Iz zgornjega izhaja, da ni jasno, koliko prihodkov bo imela družba 2TDK in da lahko vlada poljubno spreminja (še nedefinirane) tarife pri posameznih dodatnih taksah (uporabnina, pribitek na cestnino za težka vozila), razliko pa bo vlada družbi 2TDK doplačevala s plačili za dosegljivost, ki jih bo dobila z novo takso za pretovor.

Pa vendarle tukaj ne gre za kakšno hudo matematiko. Toda kot kaže, je zadeva pri ostalih virih prihodkov zamegljena izključno iz razloga,, da niti niso potrebni, saj vlada načrtuje, da bo celoten strošek gradnje drugega tira dejansko pokrila s prihodki od Luke Koper. “Matematika” je naslednja:

• Ob predpostavkah, da vrednost naložbe znaša 950 mio EUR (z DDV), da se je Vlada RS za naložbo že zadolžila v višini 200 mio EUR (kar bi v obliki kapitalskega vložka vložila v 2TDK), da je bilo v projekt do sedaj vloženo že prek 50 mio EUR (stroški dokumentacije in odkupa zemljišč) in da bi 2TDK v skladu z določili tega zakona za preostali del financiranja naložbe (700 mio EUR) najel dolgoročne kredite za obdobje 30 let s povprečno obrestno mero 2,0%, bi letni znesek anuitete (odplačila glavnice in obresti) znašal 31,3 mio EUR.
• V primeru drugačne strukture financiranja, denimo v primeru pridobitve evropskih sredstev za sofinanciranje tega projekta in preusmeritve evropskih sredstev iz naslova kohezije iz drugih projektov na projekt gradnje proge Koper – Divača v skupni višini 150 mio EUR, bi bil letni znesek anuitete za najete kredite ustrezno nižji, in sicer 24,6 mio EUR.
• Ta znesek pa vlada brez večjih težav pokrije s predlagano “takso za pretovor” (18 mio evrov), s koncesnino od Luke Koper (6 mio evrov) in dividendami od Luke Koper (7 mio evrov), kar skupaj nanese 31 mio evrov in kar presega vrednost letne anuitete (v primeru pridobitve nepovratnih EU sredstev). Tudi brez EU sredstev bi lahko vlada zgolj s prihodki iz naslova Luke Koper ter s podvojeno uporabnino zgolj za odsek drugega tira pokrila anuiteto za vrednost naložbe v višini 700 mio evrov.

Nedorečenosti v zakonu

Vladni predlog zakona vsebuje številne druge nedorečenosti, nelogičnosti in nerazumnosti, ki jih spodaj zgolj na kratko povzemam:

• Vladni predlog zakona ne omogoča demokratičnega nadzora nad naložbo v drugi tir. V 11. členu namreč določa, da “investicijski program ter letne in druge finančne načrte za izvedbo investicije v drugi tir sprejme skupščina družbe” (kar v odsotnosti drugih naložbenikov pomeni Vlado RS). To pomeni, da Državni zbor nima nikakršne kontrole nad odločitvijo glede variante naložbe v drugi tir in nad njeno vrednostjo, niti nad izvajanjem investicije. In to kljub temu, da bo naložba v drugi tir povečala javni dolg za okrog milijardo evrov in da bo zelo verjetno potrebno državno poroštvo za naložbo (čeprav jo ta predlog zakona želi prenesti na EFSI sklad za strateške investicije). To je seveda nesprejemljivo in precej spominja na projekt gradnje TEŠ 6, kjer je tudi vlada kot skupščina HSE dajala soglasja za začetek in posamezne faze gradnje, v zadnji instanci, ko je bilo jasno, da je investicija nasedla, pa je vlada šla v Državni zbor po potrditev državnega poroštva za najem kredita. Naj omenim, da za razliko od tega zakona naš predlog zakona (zakon, ki ga je pripravila civilna iniciativa) tak demokratični nadzor eksplicitno omogoča, saj vsebuje določbe, da investicijski program in finančni načrt gradnje proge Koper – Divača sprejme Vlada RS, potrdi pa Državni zbor. Dodatno k temu pa naložbo nadzira komisija za nadzor, v katero je vključen tudi predstavnik civilne družbe.
  
• Predlog vladnega zakona je v izrecnem nasprotju s sprejetimi uredbami glede vodenja investicij v javno prometno infrastrukturo (konkretno: z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ, Ur.l. št. 60/06, 54/10 in 27/16). Slednja denimo v 4. odstavku 13. člena kot obvezno vsebino investicijskega programa določa “prikaz ocenjene vrednosti investicije ter predvidene finančne konstrukcije“. V nasprotju s tem pa 48. člen predloga zakona o drugem tiru določa, da “ne glede na predpise o metodologiji priprave in obravnave investicijske dokumentacije na področju javnih financ, državnih cest in javne železniške infrastrukture, družba lahko sprejme investicijski program za drugi tir, ko so finančni viri za projekt drugi tir verjetno zagotovljeni“. Če niste dobro razumeli, družba 2TDK lahko sprejme investicijski program, ko se ji bo zazdelo, da so finančni viri verjetno zagotovljeni.
• Dodatna zanimivost in podobnost s projektom TEŠ 6 je “politika izvršenih dejstev“. Vladni predlog zakona v 10. členu določa, da “posamezna pripravljalna dela lahko izvede družba še pred sklenitvijo koncesijske pogodbe“. Torej vlada omogoča, da se na projektu drugi tir začnejo pripravljalna dela še preden je bil izbran koncesionar za organizacijo gradnje.
• Ena izmed razlag za misterij madžarskega sodelovanja pri projektu drugi tir se morda skriva v 4. odstavku 4. člena predloga vladnega zakona. Ta namreč določa, da “družba [2TDK, op.p.] lahko ustanovi drugo gospodarsko družbo ... [in] sme tem pravnim osebam, če opravljajo gospodarsko dejavnost, sredstva zagotavljati le pod tržnimi pogoji in jim ne sme nuditi nobenih ugodnosti, ki bi lahko izkrivljale konkurenco“. Po mnenju sodelujočih pri nastajanju zakona je tukaj mišljeno, da bi 2TDK ustanovila hčerinsko družbo za opravljanje dejavnosti tovornega železniškega prometa, ki pa bi bila seveda neposredna konkurenca družbi SŽ Tovorni promet. Ta razlaga morda ni povsem iz trte izvita, kajti v dosedanjih meddržavnih pogovorih je madžarska vlada za kapitalsko udeležbo v tem projektu zahtevala kapitalski delež v Luki Koper, prednostno pravico madžarskih gradbenih podjetij pri gradnji PDK, prednostno pravico madžarskega železniškega operaterja Gysev Cargo pri prevozu na relaciji Koper – Budimpešta. Ustanovitev hčerinske družbe 2TDK za dejavnost tovornega železniškega prometa, v kateri bi imela madžarska vlada večinski delež, namreč omogoča madžarski vladi uresničitev prav tega slednjega pogoja.

 

Zanimiva koincidenca

Kot zanimivost naj na koncu omenim, da sem bil ves čas skeptičen glede poznega datuma začetka zbiranja podpisov za naš predlog zakona, ki nam ga je predsednik Državnega zbora Milan Brglez določil šele za petek 31.3. Toda vladna koalicija naj bi vladni zakon obravnavala to sredo, v četrtek naj bi bil potrjen na vladi in poslan v DZ, zbiranje podpisov za naš zakon pa se začne šele v petek. Pa recite, da vlada in Državni zbor (kljub sporu znotraj vladajoče stranke med predsednikom vlade in predsednikom Državnega zbora) med seboj nista dobro usklajena. Seveda, če bo šlo vse po njihovem načrtu…

Toda glede na veliko željo po netransparentnosti in neracionalnih rešitvah te vlade glede gradnje drugega tira, ne dvomim, da bodo v vladajoči stranki naredili vse, da izločijo naš predlog zakona in si zagotovijo “zelo dobro pravno podlago” za novi TEŠ 6.