Slovenski New Deal

Zakaj New Deal?

Kriza v evro območju dobiva razsežnosti gospodarske depresije v 1930. letih ter japonskih dveh izgubljenih desetletij po letu 1990. Iz obeh kriznih epizod sledijo trije temeljni nauki. Najslabša možna odločitev je, da se vlada v času krize tovrstnih razsežnosti odloči za drastično konsolidacijo javnih financ, ki poreže javne izdatke za investicije. Takšna politika varčevanja neposredno zmanjšuje gospodarsko rast oziroma poglablja recesijo. Breme dolga, ki je nastal bodisi zaradi povečanih kriznih izdatkov (za brezposelnost in socialne transferje), bodisi zaradi sanacije bank, se ob gospodarski stagnaciji samo še povečuje in dela državo še bolj ranljivo za finančne trge, ki refinancirajo njen javni dolg. Varčevanje v času krize deluje prociklično in je absolutno kontraproduktivno. *

Zelo nazoren primer tega je Španija, ki je v zadnjem letu naredila skorajda vse, da bi prepričala finančne trge. Znižala je proračunske izdatke, liberalizirala trg dela, dogovorila se je za 100 milijard evrov EU sredstev za drugo fazo sanacije bank, kar ne bi bremenilo javnega dolga. Pa ni pomagalo. Trgi Španiji ne verjamejo, da bo lahko odplačala dolgove. Zakaj? Ker je – zaradi varčevanja – spet zapadla v recesijo. Samo znaki okrevanja in robustne rasti, ki ustvarja povečan fiskalni tok, lahko finančne trge prepričajo, da je Španija sposobna odplačati dolgove.

Naslednja na vrsti, še preden se kriza po španskem bankrotu preseli v Italijo, je Slovenija. Drastično znižanje državne bonitete in pribitki na obrestne mere na državne obveznice, ki so se dvignili na raven španskih, kažejo, da finančni trgi ne verjamejo več, da je Slovenija sposobna sanirati banke in se izogniti bankrotu. Šibka rast leta 2010 in povratek v recesijo v drugi polovici lanskega leta ter letošnji napovedan upad BDP, so na las podobni španskim podatkom. Potrebna sanacija bančnega sistema, ki bi utegnila povzročiti javnofinančne stroške v višini med 17% in 25% BDP ter negativna gospodarska rast delujeta v nasprotni smeri. Izvajanje varčevalnega paketa, ki krči izdatke za investicije, pa bo recesijo še poglobilo. Po eni strani bo zmanjšalo realno možnost poplačila javnega dolga, po drugi pa še povečalo nervoznost finančnih trgov. Zadnje pa bo nato ob drastično povišanih stroških refinanciranja dokončno spodkopalo upanje, da Slovenija lahko brez tuje pomoči povrne svoje dolgove. To pa pomeni bankrot.

V tej fazi je zato ključno, da Slovenija ponovno zažene gospodarsko rast. Zagon gospodarske rasti mora postati absolutna prioriteta vlade. Vlada mora v roku nekaj tednov pripraviti slovenski New Deal. S sprejetjem paketa ukrepov za spodbujanje rasti bo najprej poslala zelo jasne signale trgom, da vlaga vse napore v spodbujanje rasti, hkrati pa se bodo z zamikom pokazali učinki okrevanja.

Obrisi New Deala

Slovenski New Deal mora temeljiti na treh stebrih: SMP. Prvi steber je sanacija bank in sprostitev kreditnega krča (S). Drugi steber je mikroekonomsko spodbujanje podjetij z administrativnimi in davčnimi spodbudami (M). Tretji steber pa je proračunsko spodbujanje javnih investicij (P).

Prvi steber: Sanacija bank

Če bi se prejšnja vlada sanacije bank lotila pred tremi leti in pol, bi bili stroški sanacije relativno nizki. Prvič, tedaj je bilo slabih terjatev še zelo malo, za manj kot milijardo evrov. Če bi banke počistili že tedaj, se kreditni krč ne bi tako razbohotil, več podjetij bi ostalo solventnih in manj terjatev v bančnem sektorju bi postalo slabih. In drugič, takrat bi lahko obveznice za sanacijo bank prodali po zelo nizki obrestni meri. Ker pa vlada luknje v bankah ni hotela priznati, se je situacija v bankah vse bolj slabšala in ogromno podjetij je po nepotrebnem propadlo. Na drugi strani pa so obrestne mere za naš dolg poletele v nebo. Zaradi tega bo danes sanacija bank bistveno dražja. Če bi se vlada lotila popolne sanacije bank na podlagi današnjega stanja, bi morala pokriti luknjo v bančnih bilancah v višini 6 – 8 milijard evrov. To pomeni, da bi se njen javni dolg povečal za 17% do 25% BDP, obrestne mere za dolgoročne obveznice pa bi daleč presegle 10%. Seveda bi to pomenilo de facto bankrot Slovenije.

Toda to nikakor ne pomeni, da se vlada sanacije bank ne sme lotiti. Nasprotno, projekta sanacije bank se mora lotiti na bolj moder način. Prvič, nobene potrebe ni, da država nase prevzame vse slabe terjatve bank. V programu sanacije bank mora vlada opredeliti, da bo prevzela samo tiste naložbe bank, ki si jih banke ne morejo poplačati, ker so subjekti bodisi že v stečaju ali nesolventni. Pri tem mora od bank, ki bodo vključene v program sanacije, zahtevati, da pripravijo programe sanacij, v katerem bodo jasno opredelile, katere tržne naložbe bodo kratkoročno odprodale in s tem zmanjšale svojo izpostavljenost. Gre predvsem za razna “unovčena” zavarovanja za kredite, kot so nepremičnine, kapitalski deleži v podjetjih in hčerinska podjetja. Z drugimi besedami, v primeru NLB bi se morala uprava NLB zavezati, da bo kratkoročno prodala denimo svoje kapitalske deleže v Mercatorju, Laškem itd. ter svojo naložbo v Banki Celje. Na državno agencijo (slabo banko) bodo tako preneseni samo resnično slabi krediti, kar bo zmanjšalo kratkoročno breme za javne finance.

Drugič, nobene potrebe ni, da država v enaki meri rešuje vse banke. Pomembno je, da država reši sistemsko pomembne banke, to pa je predvsem NLB. Seveda pod pogojem, da je ne more prodati na trgu. Druge banke, predvsem NKBM in Abanko, pa mora država kot pomembna lastnica takoj prodati. Tudi če zanju iztrži samo po en evro, je to za državo bolje, kot če ju mora sanirati z eno milijardo evrov. Te banke naj sanirajo novi kupci. In tretjič, prav nobene potrebe ni, da država stroške sanacije bank pokrije v breme javnega dolga. Odločitev z zadnjega evropskega vrha omogoča, da bo banke mogoče dokapitalizirati neposredno iz stalnega evropskega mehanizma za stabilnost (ESM). Brez tega bi morale države bančni sektor reševati same, kar bi jim povečalo fiskalne primanjkljaje in zavrlo gospodarsko aktivnost. To pomeni, da bi tudi Slovenija lahko denimo NLB sanirala v breme ESM in ji v ta namen ne bo treba povečati javnega dolga.

Ob pametno izpeljani sanaciji bank se torej obremenitev slovenskih javnih financ sploh ne bi močno povečala ali pa zelo malo. Teoretično bi bil strošek sanacije lahko celo enak nič, če bi država vse banke v njeni lasti prodala, ostale pa bi sanirali zasebni lastniki. Podobno velja, če bi država prodala vse ostale banke, NLB pa bi sanirala s sredstvi ESM. Če bi država vseeno sanirala NLB, vendar samo njene zelo slabe terjatve, bi maksimalni znesek sanacije znašal samo 1.5 milijarde evrov oziroma manj kot 5% BDP. Ta znesek pa bi lahko država pokrila z depoziti, ki jih ima v bankah (konec leta 2011 jih je bilo za dobre 3 milijarde evrov, od tega dobra polovica dolgoročnih, za katere se je država že v letih 2009 – 2011 zadolžila v tujini) in ji torej ne bi bi bilo treba povečati javnega dolga.

Variante sanacije bank

A: Država sanira celoten obseg slabih kreditov; strošek 6-8 mlr. evrov (17-25% BDP)

B: Država sanira samo zelo slabe terjatve; strošek 3-4 mlr. evrov (8.5-12.5% BDP)

C: Država sanira samo zelo slabe terjatve NLB; NKBM in Abanko pa proda; strošek 1.5 mlr. evrov (4.25% BDP)

D: NLB se sanira v okviru ESM; država pa NKBM in Abanko proda; strošek 0 evrov

Pametna sanacija bank bi torej lahko bila tudi nevtralna za proračun in bi omogočila sprostitev virov za potrebe povečanja javnih investicij. Seveda pa bi se v tem primeru država morala odpovedati kvazi nacionalnemu interesu in vsem partikularnim apetitom, ki stremijo bodisi v vladnih vrstah bodisi v omrežjih, ki imajo vpliv na vladne stranke. Prav slednje predstavlja največje tveganje glede učinkovite in fiskalno čim manj pogoltne sanacije bank.

Drugi steber: Mikroekonomsko spodbujanje podjetij

Spodbujanje podjetij z administrativnimi in davčnimi spodbudami spada v arzenal ukrepov ekonomike ponudbe. Sedanja vlada je pripravila dober nabor ukrepov na tem področju – od zniževanja davkov do pavšalne obdavčitve majhnih podjetij. Ta način spodbujanja investicij in zaposlovanja podjetij je ključen. Toda v tovrstnih razmerah, ko se soočamo z dolžniško – deflacijsko spiralo, ki vodi v gospodarsko depresijo, kot samostojen sklop ukrepov preprosto ne more delovati. Ker so podjetja prezadolžena, imajo omejen dostop do finančnih virov ali se soočajo s prenizkim povpraševanjem, jim ti ukrepi ne morejo pomagati. V teh razmerah so ti ukrepi podobni temu, kot da bi s fračo streljal na slona. Zato ni učinka na agregatno povpraševanje, s tem pa tudi ne na gospodarsko rast in zaposlovanje.

Nobena deregulacija ne more pomagati na kratek rok. Tudi zniževanje stopnje davka od dobička iz sedanjih 20 na 15 odstotkov, ne more imeti učinka, ker podjetja v krizi nimajo visokih dobičkov, pa tudi sicer lahko prikažejo toliko dobička, kot ga želijo. Tudi davčno stimuliranje izdatkov za raziskave in razvoj v tem času ne more imeti večjih učinkov, ker večina podjetij zaradi navedenih razlogov sploh ne investira. Podobno velja za pavšalno obdavčitev majhnih podjetij, končni učinek na zmanjšanje stroškov podjetij bo izjemno majhen. Ob tem pa bi morala vlada razmisliti o prestrukturiranju davčnega bremena. Slovenska podjetja dušijo predvsem dajatve, vezane na zaposlovanje. Znižanje teh in nadomestitev njihovega izpada s povišanjem davkov na porabo bi bistveno povečalo manevrski prostor podjetjem.

V prvi vrsti mora torej vlada zamenjati ekonomsko filozofijo. Ukrepi ekonomike ponudbe v času gospodarske depresije nimajo in ne morejo imeti pomembnega učinka. Ta vrsta mikroekonomskega spodbujanja podjetij z administrativnimi razbremenitvami in davčnimi olajšavami lahko v sedanjih razmerah služi le kot dopolnilo, ne pa kot glavni stimulus za zagon gospodarstva. Nujno je, da vlada mikroekonomsko spodbujanje podjetij kombinira s povečanimi javnimi investicijami. Le taka kombinacija ukrepov lahko da željene učinke: javne investicije bodo spodbudile gospodarsko aktivnost, mikroekonomske spodbude pa bodo izboljšale konkurenčnost podjetij in spodbudile zaposlovanje.

Tretji steber: Proračunsko spodbujanje javnih investicij

Tudi tukaj mora vlada nujno in v temelju zamenjati filozofijo. Ni ga dreserja, ki bi s stradanjem lahko konja pripravil na vrhunske rezultate. Zato mora vlada od neumno zastavljenega preiti k bolj modremu varčevanju. Kajti z letošnjimi varčevalnimi ukrepi je vlada oklestila javne investicije ter investicije v človeški kapital (izobraževanje). Na drugi strani ni bistveno zmanjšala stroškov plač v javnem sektorju (ki jih je pred tem neumno povečala Pahorjeva vlada), saj je ob 8-odstotnem znižanju plač pristala na tretjo in četrto tranšo uskladitve plač za izravnavo plačnih nesorazmerij, hkrati pa je še povečala število zaposlenih v javnem sektorju. Učinki na zmanjšanje mase plač v javnem sektorju bodo tako minorni. Oboje ima zaradi popolnoma napačne izpeljave “varčevalnih” ukrepov zato seveda tudi povsem nasproten učinek od pričakovanega. Zmanjšanje javnih investicij in izdatkov za izobraževanje ima negativen učinek na kratkoročno rast in na dolgoročni potencial za rast, nezmanjšanje mase plač v javnem sektorju pa ohranja visoke javne izdatke v neproduktivnem delu ter preusmerja sredstva od bolj produktivne uporabe.

Sprememba vladne ekonomske filozofije temelji na tem, da vlada s preusmeritvijo proračunskih virov poveča sredstva za javne investicije. Ker zasebni sektor ne povečuje naložb, saj – zaradi prezadolženosti, kreditnega krča in šibkega povpraševanja – dejansko ne more, ampak se pretežno razdolžuje, mora več trošiti oziroma investirati država. To je edini subjekt, ki se v teh razmerah še lahko zadolžuje in ki lahko vlaga. S tem spodbuja agregatno povpraševanje, hkrati pa lahko izgradi potrebno infrastrukturo za bolj dinamični prihodnji razvoj.

Seveda pa je ključen nabor investicij po njihovi prioriteti ter multiplikatorskih učinkih. V preteklih letih je bil narejen širok nabor infrastrukturnih investicij, ki so potrebne za bolj dinamični razvoj Slovenije. Zdaj je čas, da te projekte po hitrem postopku zaženemo in opredelimo, katere projekte lahko financira zasebni kapital in za katere investicije je potreben javni kapital zaradi manjšega interesa zasebnega kapitala.

Potencialne infrastrukturne naložbe lahko razdelimo v tri skupine. V prvo skupino sodijo transportno-logistični infrastrukturni projekti, kjer so najpomembnejši tretji pomol v Luki Koper, izgradnja drugega tira Divača – Koper, modernizacija prvega tira Divača – Koper in celotnega železniškega omrežja ter tretja razvojna os. Med njimi je za večino projektov ključen javni kapital, saj zasebni ni zainteresiran za železniške projekte z nizko donosnostjo ali za tiste, ki se ne povrnejo v 30 letih. Izjema je tretji pomol za kontejnerski prevoz, za katerega obstaja močan interes med zasebnimi vlagatelji. Vendar je pred tem (ob spremembi zakonodaje o JZP) potrebno spremeniti upravljanje koprskega pristanišča, torej ustanovitev luške uprave v Kopru, ki bi nato podelila koncesije Luki Koper za dosedanjo infrastrukturo ter novemu koncesionarju, ki bi izgradil tretji pomol. Dodatno k temu bi lahko država od tega potencialnega vlagatelja “izsilila”, da bi sofinanciral del stroškov modernizacije prvega tira in izgradnje drugega tira Koper – Divača. Brez obojega namreč močno povečan pretovor kontejnerjev prek Luke Koper sploh ni fizično izvedljiv. Pri ostalih projektih bo ključna vloga države kot vlagatelja, vendar pa bi si pri večini projektov država lahko zmanjšala potreben obseg investicijskih sredstev z boljšim izkoriščanjem sredstev iz evropskih strukturnih skladov.

Od skupaj za 12 milijard naložb bi jih vsaj za 3 milijarde evrov lahko relativno hitro financirali z zasebnim kapitalom, 3 milijarde evrov pa bi lahko pridobili iz EU sredstev. Seveda pri tem ni potrebe, da država naenkrat zažene vse navedene projekte, pač pa lahko te naložbe predvem v železniško infrastrukturo ustrezno selekcionira in časovno tempira glede na prioritete, s čimer si ustrezno prilagodi letne finančne obveznosti v proračunu.

V drugo skupino spadajo naložbe v energetiko, kjer pa v nobenem primeru ni potreben angažma javnih sredstev. Naložbe v drugi blok NEK, v hidroelektrarne na srednji in spodnji Savi ter Muri, v plinsko elektrarno v Kopru, v plinovod na trasi Južnega toka itd. so zelo zanimive za zasebne vlagatelje. Za te projekte bi lahko Slovenija privabila več kot 10 milijard evrov zasebnega kapitala. Nekateri izmed teh projektov so konceptualno že nared in bi jih lahko začeli izvajati v roku dveh let.

V tretjo skupino spadajo naložbe v šolsko in zdravstveno infrastrukturo (javne šole, vrtce in bolnišnice), kjer bo ključna vloga javnega kapitala ter EU sredstev.

Potreben obseg infrastrukturnih investicij

A: Transportno-logistični infrastrukturni projekti:

– tretji pomol v Luki Koper; strošek 1.5 mlr.evrov (zasebni kapital),

– izgradnja drugega tira Divača – Koper; strošek 1.3 mlr.evrov (javni in zasebni kapital),

– modernizacija prvega tira Divača – Koper; strošek 200 mio.evrov (javni in zasebni kapital),

– modernizacija celotnega železniškega omrežja strošek 8 mlr.evrov (javni in zasebni kapital),

– tretja razvojna os; strošek 1 mlr.evrov (zasebni kapital)

Skupaj: strošek 12 mlr. evrov, od tega 3 mlr. evrov zasebni kapital in 3 mlr. evrov javna sredstva iz EU skladov.

B: Naložbe v energetiko:

– drugi blok NEK,

– hidroelektrarne na srednji in spodnji Savi ter Muri,

– plinska elektrarna v Kopru,

– plinovod na trasi Južnega toka

Skupaj: strošek 10 mlr. evrov, od tega vse iz naslova zasebnega kapitala.

C: Naložbe v šolsko in zdravstveno infrastrukturo

Skupaj: strošek 1 mlr. evrov, od tega 60% iz naslova domačega javnega kapitala in 40% iz javnih sredstev EU skladov.

Pomisleki glede New Deala

Ob naštetih ukrepih slovenskega New Deala se bodo pojavili mnogi pomisleki, nekateri ideološke, drugi pa praktične narave. Med razlogi ideološke narave bo seveda v prvi vrsti debata o učinkovitosti monetarističnega pristopa v kombinaciji z ukrepi ekonomike ponudbe glede na keynesianski pristop. Na te dileme je zelo prepričljivo odgovoril Krugman v njegovi še sveži knjigi “End this depression now!”. Pokazal je, da argument Miltona Friedmana, da je gospodarsko depresijo v 1930.letih v ZDA povzročila ne dovolj ekspanzivna monetarna politika, ne zdrži kritike. Zelo podobno je pokazal tudi zadnji Economist s primerjavo ameriške (1930. leta) in japonske izkušnje (1990. leta) z gospodarsko depresijo, kjer sta obe državi hitro reagirali z ekspanzivno monetarno politiko, vendar brez povečanega fiskalnega stimulusa japonski ni uspelo potegniti gospodarstva iz krize. Podobno danes ne uspeva ZDA, ker zaradi nasprotovanja republikancev večina ukrepov temelji na ekonomiki ponudbe. Toda republikanci sami po sebi niso verodostojni, saj je znižanje davkov zanje univerzalno zdravilo za vse, na drugi strani pa se selektivno zavzemajo za javne subvencije, kadar to ustreza velikim korporacijam.

Drugi pomislek se nanaša na dejstvo, da New Deal v majhnem odprtem gospodarstvu ne more delovati. Toda to drži le delno. Čeprav je slovensko gospodarstvo izjemno močno izvozno usmerjeno, pa slovenski izvoz (merjen kot neto kategorija) predstavlja le okrog 30% BDP. Pretežni del gospodarstva je odvisen od domačega povpraševanja. Recesija v Sloveniji je tako globoka predvsem zaradi dejstva, ker je po začetku krize izvoz sicer delno okreval, ni pa prišlo do okrevanja domačega povpraševanja (trošenja gospodinjstev in države ter investicijskega trošenja). Slovenski New Deal cilja prav na te komponente in bo omogočil ponovno rast agregatnega povpraševanja ter zagon gospodarstva.

Tretji, bolj tehten pomislek se nanaša na problem, da je v Sloveniji v zadnjih dveh letih propadla večina velikih gradbenih podjetij in 25,000 delovnih mest v gradbeništvu, zato slovenski New Deal, temelječ na infrastrukturnih projektih, potencialno ne bi bil uspešen, saj bi se večina učinkov prelila v tujino k tujim gradbenim podjetjem. To ne drži povsem, saj bi tudi tuja podjetja večino podizvajalcev in dobaviteljev materiala (razen tehnološke opreme) zaradi nižjih stroškov dela in transportnih stroškov poiskala v Sloveniji. K temu bi jih lahko, implicitno, zavezala tudi država v pogajanjih glede posameznih projektov.

Četrti potencialni pomislek pa se nanaša na problem financiranja New Deala v teh zaostrenih javnofinančnih razmerah. Toda tudi ta pomislek izgubi na osti, če se vlada loti sanacije bank na opisan previdnejši način ter če k izgradnji infrastrukturnih projektov privabi zasebne investitorje. Del dodatnih sredstev pa bi vlada lahko pridobila s povečanjem davkov na porabo (denimo dvig DDV za 2 odstotni točki, dvig trošarin na goriva ter na alkohol in tobak), s čimer bi lahko pridobila za okrog 500 milijonov evrov letno dodatnih proračunskih prihodkov. Dodatno k temu pa bi vlada morala dvigniti cestnine za tovorna in osebna vozila za 3-krat, s čimer bi po eni strani pridobila ustrezno več davčnih prihodkov iz naslova uporabe cest (dodatnih 500 milijonov evrov). Po drugi strani pa bi spodbudila bolj racionalno rabo cestne infrastrukture, preusmeritev dela tovornega prometa na železnice ter zmanjšanje škodljivih emisij.

Oportunitetni strošek neizvedbe New Deala

Na koncu ostane seveda vprašanje oportunitetnih stroškov, če se vlada ne loti aktivnega fiskalnega spodbujanja gospodarske rasti. Posledice so lahko predvidljive: če sedanja vlada New Deala ne bo izvedla, se bo Slovenija v roku manj kot enega leta znašla v enaki situaciji kot Grčija. Na dnevnem redu bodo obiski troike (MDS, ECB, EK), ki nam bo diktirala tempo strukturnih reform, zategovanja pasu in popolne privatizacije. Ekonomsko suverenost smo že izgubili takrat, ko so se naše banke v tujini zadolžile za financiranje tajkunskih kreditov in ko se je v preteklih treh letih Pahorjeva vlada zadolžila v tujini za 7 milijard evrov, ki jih je namesto v razvoj in sanacijo bank pretežno prelila v povečano zasebno porabo (plače, pokojnine, socialni transferji) in bančne depozite. Edino vprašanje danes je le še, ali bomo v zadnjem trenutku še uspeli pognati rast, se samostojno vzdržno razdolžiti ter hkrati izgraditi infrastrukturo za bodoči razvoj, ali pa bo prisilni upravitelj iz tujine z drastičnim varčevanjem iz nas iztisnil ves življenjski sok in nam vzel prihodnost.

* Izvorno objavljeno v Financah.

%d bloggers like this: