Veliki infrastrukturni razpisi kažejo, kako lahko cenovna prednost ponudnikov iz tretjih držav izrine domače gradbeništvo. Predlog uredbe EU daje naročnikom nova orodja, toda gospodarske koristi bodo odvisne tudi od domačih podjetij in načina oddaje del.
Makroekonomski učinki velikih infrastrukturnih projektov
Pri velikem infrastrukturnem projektu ni pomembna le razlika med ponudbenimi cenami, temveč tudi to, koliko dodatnega posla gradnja sproži v domačem gospodarstvu. Naši dve analizi za Slovenijo (2019) in Hrvaško (2025) kažeta, da projekt v vrednosti 100 milijonov evrov v Sloveniji ustvari približno 229 milijonov evrov skupnih prihodkov podjetij, na Hrvaškem pa 149 milijonov. Multiplikator skupne proizvodnje je torej okoli 2,3 v Sloveniji in 1,5 na Hrvaškem.
Razlika nastane predvsem v dobavnih verigah. Slovensko gradbeništvo kupuje več materiala, opreme in storitev pri domači industriji; na Hrvaškem se večji delež nabav uvozi, podporna industrija je šibkejša, v gradbeništvu pa je tudi več tujega lastništva. Pri 100-milijonskem gradbenem projektu s povsem domačimi izvajalci po odbitku uvoza v Sloveniji ostane približno 70 milijonov evrov, na Hrvaškem 66 milijonov. Če projekt prevzame tuji izvajalec in domačim dobaviteljem prepusti le četrtino nabav, se domači del v istem modelu zmanjša na 13,4 v Sloveniji oziroma 9,5 milijona evrov v Hrvaški. To kaže, kako pomembna je domača komponenta – domači vodilni gradbenik, domači podizvajalci in domači materiali.
Torej pomembna je struktura gospodarstva. V Sloveniji in Avstriji obstajajo močnejša domača gradbena podjetja in širša industrijska ter dobaviteljska baza. Slovenska gradnja avtocestnega omrežja je pokazala, kako lahko razdelitev velikih investicij na smiselne sklope omogoči sodelovanje praktično vsem domačim podjetjem. Hrvaška je pri gradnji obeh glavnih krakov avtocestnega omrežja (proti Splitu in Istrski Ypsilon) glavni del izvedbe organizirala okoli enega velikega tujega ponudnika; pri Pelješkem mostu je glavno pogodbo dobil kitajski izvajalec. Hrvaška ima tudi zato danes ožjo bazo velikih domačih izvajalcev in specializiranih dobaviteljev.
Negativne posledice socialnega dumpinga iz tretjih držav
Hrvaška načrtuje okoli 13 milijard evrov prometnih naložb do leta 2035. Pri sedmih velikih razpisih iz naše analize so najnižjo ponudbo ob odpiranju vedno oddala podjetja iz Kitajske, Indije ali Turčije. Gre za ponudbe v fazi odpiranja. Prav vprašanje, zakaj domači izvajalci pri tako velikem investicijskem ciklu pogosto ne morejo ponuditi primerljive cene, je izhodišče za presojo evropskih pravil.
V predstavitvi je vrednost sedmih razpisov ocenjena na približno 1,88 milijarde evrov; 1,73 milijarde oziroma 92 odstotkov je pripisanih ponudnikom iz tretjih držav. Indijske ponudbe so bile v primerjavi z najcenejšim domačim ponudnikom nižje za 33 do 53 odstotkov, kitajske za 12 do 32 odstotkov, turška pa za 63 odstotkov. Del takšne razlike je mogoče pojasniti z organizacijo dela, nabavami, produktivnostjo in tveganjem. Kjer pa temelji na nižjih plačah ob nespoštovanju pravil, gre za nepošteno cenovno prednost, ki jo mora naročnik preveriti. Naša analiza je prikazala orientacijsko razliko v plačah nekvalificiranih gradbenih delavcev glede na Hrvaško: v Turčiji 40 do 45 odstotkov, na Kitajskem 60 do 65 odstotkov in v Indiji več kot 90 odstotkov nižje plače.
Naš modelski izračun izolira vpliv cene dela pri 100-milijonskem projektu. Če so plače glavnega tujega izvajalca nižje za 40 odstotkov, njegova ponudba samo zaradi tega lahko pridobi več kot 14-odstotno cenovno prednost (primer Turčije); pri 60 odstotkih nižjih plačah več kot 21-odstotno (Kitajska), pri 90 odstotkih pa več kot 31-odstotno (Indija). Ko model doda še predpostavko za polovico nižje marže, se razponi povečajo na 14 do 23 (za 40 % nižje tuje plače), 21 do 30 (za 60 % nižje tuje plače) in 31 do 40 odstotkov (za 90 % nižje tuje plače). To seveda še niso ugotovljene kršitve posameznih ponudnikov niti celotna razlaga dejanskih ponudb, pokaže pa, kolikšen del cenovne razlike je lahko povezan z različnimi socialnimi in poslovnimi pogoji, ne nujno z večjo učinkovitostjo.
Zaščita domačega gospodarstva pri javno financirani gradnji omogoča uporabo različnih mehanizmov za zaščito pred socialnim dumpingom iz tretjih držav, kot so (1) ureditev gradbenega trga po avstrijskem zgledu, (2) upoštevanje direktive o opravljanju čezmejnih storitev (med članicami EU), (3) dosledna uporaba evropskih pravil o dostopu do trga javnih naročil za ponudnike iz tretjih držav, in (4) vrednotenje nepoštene prednosti na podlagi korekcije ocene ponudb iz nepokritih tretjih držav po objektivnem indeksu stroškov dela.
Evropski predlog uredbe odgovarja na del te težave
Na to razpravo se navezuje predlog uredbe o javnih naročilih COM(2026) 590 final. Evropska komisija ga je sprejela in objavila 9. septembra 2026; Evropski parlament in Svet uredbe še nista sprejela. Po predlaganem besedilu bi tri direktive iz leta 2014 nadomestila neposredno uporabljiva uredba. Postopki naj bi bili bolj digitalni in preprostejši, naročanje pa bolj usmerjeno v kakovost, odpornost dobavnih verig, okolje in socialne standarde. Končna vsebina in začetek uporabe sta odvisna od zakonodajnega postopka.
Osrednje orodje proti nepošteni konkurenci iz nepokritih tretjih držav je možnost, da naročnik sodelovanje omeji na ponudnike iz EU in tretjih držav, ki imajo po sporazumu zajamčen dostop do konkretnega naročila. Za druge lahko predvidi izključitev, zahteva ustrezen izvor blaga, storitev ali del ter uporabi evropsko preferenco pri ocenjevanju. Če je delež blaga, storitev ali del izvora EU oziroma pogodbeno zaščitenih držav nižji od 50 odstotkov ocenjene vrednosti ponudbe, jo lahko po predlogu zavrne. To ni splošna kvota za hrvaška ali slovenska podjetja. Pogoje mora naročnik objaviti vnaprej in preveriti izvor ter pogodbeno pokritost.
Za Kitajsko, Indijo in Turčijo bi takšna možnost lahko bistveno spremenila pogoje tekmovanja, kadar njihovi ponudniki za konkretni razpis nimajo pogodbeno zagotovljenega dostopa. Toda status se presoja po državi, naročniku, predmetu in vrednosti pogodbe. Prav tako evropsko podjetje z velikim deležem dobav iz nepokrite države ne izpolni samodejno pogoja o izvoru. Predlog ne uvaja avtomatične izključitve vseh tujih podjetij, obveznega konzorcija z domačim partnerjem ali splošne omejitve tuje udeležbe na 50 odstotkov.
Komisija predlaga tudi premik od gole najnižje cene. Kakovost bi praviloma nosila vsaj 30 odstotkov točk, pri delovno intenzivnih naročilih pa 50 odstotkov, pri čemer so v predlogu predvidene izjeme, če se kakovost zagotovi drugače. Naročnik bi lahko vrednotil stroške v celotni življenjski dobi, zanesljivost dobave, vzdrževanje, trajnost in varnost. Pri gradnji mostu ali železnice razlika med ponudbama ni le v začetni ceni: štejejo tudi kakovost izvedbe, stroški popravil, zamude in razpoložljivost izvajalca po zaključku del.
Razpis mora odpreti prostor tudi manjšim podjetjem
Predlog spodbuja razdelitev velikih naročil na sklope ter omejuje nesorazmerne zahteve glede prometa in preteklih referenc. To lahko pomaga malim in srednjim podjetjem, ki sama ne morejo prevzeti celotne avtoceste, lahko pa gradijo posamezne odseke ali dobavljajo opremo, materiale in storitve. Učinek ni samoumeven. Sklope je treba oblikovati glede na tehnologijo, obseg in sposobnost trga; pretirana drobitev lahko poveča stroške usklajevanja in zabriše odgovornost za celoto. Poleg tega lažji dostop za MSP velja za podjetja iz vse EU, ne le za slovenska ali hrvaška.
To je bistvo razlike med evropsko in nacionalno preferenco. Slovenija ne sme izločiti avstrijskega ponudnika zato, ker je avstrijski, Hrvaška pa ne slovenskega. Lahko pa vsaka država za vse enako zahteva dokazljive delovne standarde, kakovost materialov, izvedbene zmogljivosti in sorazmerno zavarovanje tveganj. Nizke cene ni dopustno zavrniti zgolj zato, ker je nizka: ponudniku je treba omogočiti pojasnilo in preveriti, ali lahko pogodbo zakonito ter zanesljivo izvede. Za izkrivljajoče tuje subvencije in varnostna tveganja predlog predvideva dodatna, posebej omejena orodja.
Uredba tudi ne bo sama od sebe izboljšala javnega naročanja. Zahteve o izvoru, merila kakovosti, delovni pogoji in nadzor morajo biti zapisani jasno že v razpisu. Če država zna vnaprej opredeliti dokazila in primerjati življenjske stroške ponudb, postopki zaradi novih pravil niso nujno daljši. Če pa merila ostanejo nejasna, se bodo spori in zamude preselili v fazo preverjanja ponudb ter izvajanja pogodb. Učinkovit javni naročnik je pri tem enako pomemben kot strožji zakon.
Slovenija in Hrvaška ne začenjata z istega mesta
Predlog naslavlja prav problem, ki ga kažejo hrvaški razpisi: ponudnikom iz tretjih držav brez zagotovljenega dostopa je mogoče omejiti sodelovanje in pri izbiri upoštevati evropski izvor, kakovost ter odpornost dobave. To zmanjša pritisk, da o naročilu odloči izključno najnižja cena. Ne gre za splošno nacionalno zaščito: prednost velja tudi za ponudnike iz drugih članic EU in iz pogodbeno zaščitenih držav. Primerjava multiplikatorjev 2,3 in 1,5 obenem kaže, da pravila o izvoru ne morejo nadomestiti domače industrijske baze. Koliko prihodkov in dodane vrednosti bo ostalo na Hrvaškem, bo odvisno od dejanskih lokalnih naročil.
Slovenija ima zaradi močnejših medsektorskih povezav in izkušenj z razdelitvijo avtocestnih projektov boljše izhodišče, da novo možnost pretvori v domača naročila. Hrvaška lahko izloči neupravičene ponudnike iz tretjih držav, a če nima dovolj konkurenčnih domačih izvajalcev in dobaviteljev, bo velik del del še vedno pridobila druga evropska podjetja. Ponazoritev, v kateri ob omejenem vključevanju domačih dobaviteljev v državi ostane le 9,5 milijona evrov od 100-milijonskega projekta, kaže velikost tega tveganja. Zato mora Hrvaška ob spremembi razpisov razvijati tudi domača podjetja, znanje, materiale in specializirane storitve.
Za obe manjši državi je torej najboljša uporaba uredbe zahtevna kombinacija: zakonito omejiti nepokrite ponudnike iz tretjih držav, velike investicije razdeliti na smiselne manjše sklope, zahtevati preverljivo kakovost in delovne standarde ter domači industriji omogočiti, da dejansko konkurira. Cilj ni dražji projekt zaradi domače oznake, temveč pravočasno in kakovostno zgrajena infrastruktura, pri kateri čim več zaposlenosti, dodane vrednosti, plač, davkov in nadaljnjih naročil ostane doma. Koliko tega bo mogoče doseči, bo manj odvisno od samega bruseljskega besedila kot od sposobnosti naročnikov in gospodarske strukture posamezne države.
