Ali je skoraj izravnan proračun (pred rebalansom) res presenečenje?

Bine Kordež

Po dveh letih več kot 3-miljardnega letnega proračunskega primanjkljaja so letošnja proračunska gibanja kar nekakšno presenečenje. Po podatkih Ministrstva za finance znaša primanjkljaj državnega proračuna v prvem polletju letos le 125 milijonov eur. Presenečenje izhaja predvsem iz dejstva, da sprejet proračun za letos predvideva kar blizu 2,5 milijarde eur primanjkljaja. Ob tem se seveda odpira osnovno vprašanje – ali so se gospodarske in finančne razmere v letošnjem letu res tako močno izboljšale glede na čas, ko se je v parlamentu sprejemal državni proračun za letos (oktobra lani), ali pa je sprejemanja proračuna temeljilo na precej nerealnih predpostavkah. Razmere v okolju so v zadnjih treh letih res precej nepredvidljive, a takšna odstopanja vseeno odpirajo dileme o realnosti (strokovnosti) takšnega načrtovanja.

Ocena letošnjih proračunskih gibanj zaradi teh razlik torej ne more temeljiti na primerjavi s sprejetim proračunom. Prav tako pa je za realno oceno uspešnosti proračunske politike vprašljiva primerjava s preteklim letom, katerega vemo, da je zaznamovala covid kriza in veliki odlivi za te namene. Če želimo realno oceniti letošnja proračunska gibanja, jih je najbolje primerjati z “normalnim” letom 2019, torej obdobjem pred aktualnimi krizami. Takrat so bile gospodarske razmere stabilne, večjih pretresov ni bilo in državni proračun je konec leta izkazoval 225 milijonov eur presežka, od tega 220 milijonov že v prvem polletju 2019.

Letošnjih 125 milijonov eur primanjkljaja v prvem polletju je torej smiselno primerjati s takratnimi številkami in razlike pokažejo, kje je prišlo do dejanskih sprememb. Pri primerjavi je potrebno upoštevati vmesno gospodarsko rast ter tudi rast cen od leta 2019. Indeks cen življenjskih potrebščin namreč kaže 8,3 % višji nivo cen v prvem polletju letošnjega leta glede na prvo polletje leta 2019. Še večji vpliv ima podatek, da so v tem času povprečne plače porasle za 14,4 % ob 3 % večjem številu zaposlenih, povprečne pokojnine pa za okoli 18 % ob odstotku večjem številu uživalcev pokojnin. Masa prejemkov zaposlenih in upokojencev se je torej v treh letih povečala za blizu 20 %, kar razumljivo vpliva na močno povečano plačilo davščin od prejemkov ter tudi od potrošnje. Kljub sicer upravičenim skrbeh zaradi aktualne rasti cen in upada življenjskega standarda, so bili povprečni prejemki na prebivalca v letošnjem prvem polletju realno vseeno za 6 do 10 % višji kot v enakem obdobju leta 2019, čeprav je zadnje povečanje cen del te rasti pobralo.

Te odstotke je sicer potrebno upoštevati  z določeno mero previdnosti, ker gre pač za povprečne stopnje, ki se ob tako visokih rasteh pri posameznikih odražajo zelo različno. Vseeno pa kažejo splošna gibanja in skupni obseg prejemkov, kar je za oceno proračunskih gibanj ključnega pomena. Ob rasti plač je zanimiv še podatek o njihovi rasti v javnem in zasebnem sektorju. Zadnji dve leti smo namreč zaradi raznih dodatkov  ugotavljali zelo visoko rast plač javnega sektorja v primerjavi z zasebnim. V letošnjem letu so razmere pomembno drugačne, saj v zasebnem sektorju še vedno naraščajo po 5 % na letnem nivoju (posledica pomanjkanja delovne sile), v javnem sektorju pa so se letos v povprečju celo znižale glede na lani in razmerja plač med javnim in zasebnim sektorjem so se vrnila na nekdanje ravni oz. so celo nekaj nižja.

V priloženi tabeli je prikazana osnovna struktura državnega proračuna po najpomembnejših vsebinskih vrstah prejemkov in izdatkov in ne po ministrstvih kot običajno. Pri tem so ločeno prikazani “redni” prihodki in odhodki skupaj z rezultatom, ločeno pa so prikazane postavke, kjer prihaja do večjih razlik med leti (sredstva iz EU, investicije, obresti). V tabeli so najprej prikazani proračunski prihodki/odhodki v prvem polletju leta 2019 ter rezultati letošnjih gibanj. V naslednjih dveh kolonah sledijo podatki o razlikah med obema obdobjema v evrih ter v odstotkih. V zadnjih dveh stolpcih pa je naveden še sprejet, trenutno veljavni proračun za celotno letošnje leto ter odstotki doseganja načrtovanih zneskov že v prvem polletju.

Tab1

Glede na prvo polletje leta 2019 je letos 1,11 milijarde eur več rednih prihodkov in tudi po izločitvi rasti cen je bilo prihodkov za preko 700 milijonov evrov več. Zaradi omenjene visoke rasti prejemkov ljudi, večje zaposlenosti in sorazmerno večje potrošnje, so se tako pobrana dohodnina kot prilivi od DDV povečali skoraj za četrtino. Povečanje skupnih davkov na blago je bilo sicer manjše predvsem, ker je država znižala trošarine na goriva. Izjemno pa se je povečalo vplačilo davkov od dobička tako zaradi visokih dobičkov podjetij ter delnega poračuna odlogov plačil v času covida in prenosa v letošnje leto. V prvi polovici leta so gospodarske družbe tako vplačale že skoraj letni načrtovan znesek (940  milijonov eur od predvidenih 1,05 milijarde, kot je razvidno iz predzadnje kolone s podatki o sprejetem proračunu. Precej so se povečali tudi ostali prihodki, izstopajo uvozne carine ter skoraj 100 milijonov eur “drugih izrednih nedavčnih prihodkov” februarja letos.

Med odhodki proračuna so pričakovano porasli izdatki za plače v javnem sektorju, zaradi dodatnih izdatkov za zdravstvo pa so precej večji tudi izdatki za blago, a približno v skladu s sprejetim proračunom (blizu polovice načrtovanih letnih odhodkov). Nekaj višji so izdatki za subvencije prebivalstvu, kjer večji porast izhaja predvsem iz potrošnje turističnih bonov. Močnejše povečanje odhodkov pa beležimo pri subvencijah in transferjih podjetjem, zasebnikom in drugim, za kar je šlo kar 327 milijonov eur več kot v prvi polovici leta 2019 (64 %). Deloma gre za pomoč v zvezi s covidom, deloma pa razni novi transferji (dodatno za občine, transferji v tujino).

Pomembno povečanje proračunskih izdatkov glede na leto 2019 je tudi za pokrivanje primanjkljaja v pokojninski blagajni (316 milijonov eur povečanja). Izdatki za pokojnine so se zaradi omenjenega visokega povečanja povprečne pokojnine dvignili za 21 %, a tudi prispevki od plač za PIZ so bili 20 % višji. Pretežni del razlike zato izhaja iz letošnjega posebnega dodatka upokojencem v januarju (66 milijonov eur), še več pa iz regresa upokojencem (162 milijonov eur), ki je bil v letu 2019 izplačan šele julija. Za znesek regresa bo zato manjši prispevek proračuna v drugi polovici leta. Brez tega enkratnega izdatka in premika izplačila regresa bi prispevek proračuna za ZPIZ letos porastel za podoben odstotek kot redni izdatki. Če bi tudi letos regres za letni dopust upokojencem izplačali šele julija, tako kot leta 2019, bi letošnji polletni proračun izkazoval celo presežek.

Med proračunsko porabo izstopajo tudi odhodki za postavko “Rezerve” (235 milijonov eur povečanja), pri čemer ministrstvo v pregledu ne razčleni namena te porabe. Zanimivo je, da so pri pripravi proračuna za to postavko rezervirali kar skoraj milijardo eur. Torej za vsak slučaj, kar je seveda tudi močno dvignilo načrtovan proračunski primanjkljaj za letos (2,5 milijarde eur).

Če torej seštejemo vse te “redne” prihodke in odhodke je imel letos proračun 450 milijonov presežka ali okoli 500 milijonov manj kot v letu 2019, od česar bi lahko ocenili, da se kar okoli 300 milijonov poslabšanja nanaša na enkratne dogodke v prvem polletju, samo preostanek pa je dejansko povečana poraba glede na zbrane prihodke oz. pokazatelj letošnjih ugodnih proračunskih gibanj.

V zadnjem delu tabele pa so še tri proračunske postavke, ki določajo končno bilanco državnega proračuna. Največji vpliv imajo sredstva v povezavi z Evropske Unije ter izdatki za investicije. Ti dve postavki sta praviloma dokaj povezani, kot kaže slika. Več ko dobimo sredstev iz EU, večji znesek se namenja za investicije. Oziroma obratno – več ko uspemo pripraviti investicijskih projektov, več sredstev lahko črpamo iz EU. Sprejet proračun za letošnje leto je za ti dve postavki predvidel ogromne zneske, ki vsekakor ne bodo doseženi. Iz EU naj bi skupaj prejeli kar 1,67 milijona eur oz. 1,09 milijona neto, če odštejemo vplačila v EU. Za investicije pa naj bi namenili celo 2,2 milijardi eur, enkrat več kot so znašale investicije v zadnjih letih. Po polletnih podatkih smo daleč za načrti – počrpali smo le tretjino načrtovanega zneska (čeprav sicer še nikoli toliko v pol leta), izdatkov za investicije pa je bilo ob polletju le 18 % celoletnega načrta.

sl1

Glede na prvo polletje leta 2019 smo tako letos investirali blizu 150 milijonov eur več in tudi toliko več dobili iz EU, zaradi česar je bil vpliv teh dveh postavk nevtralen. Bistveno manj pa smo plačali obresti, a to je bolj sprememba dinamike plačil. V letu 2019 smo v prvem polletju plačali večji del obresti na državni dolg, letos pa po glede na celoletni načrt okoli polovico. Upoštevaje vsa navedena gibanja smo tako polletje zaključili s skoraj izravnanim proračunom.

Tekoča proračunska gibanja torej predvsem kažejo, da je bil sprejet proračun za letošnje leto dokaj nerealen in da primerjava z načrtom ne pokaže realnih gibanj, niti ne omogoča prave ocene. Odstopanja so predvsem v pričakovanjih, kaj vse naj bi letos investirali in s tem povezanih izjemno visokih prilivih iz EU, drugo pa je bila vključitev milijardo evrov dodatne rezerve med izdatki. Seveda bodo poseganja države na cene energentov v drugem polletju povzročili nenačrtovane dodatne izdatke proračuna, a zaradi morebitnih nepričakovanih dogodkov ne bi smeli kar “na zalogo” načrtovati za dodatno milijardo večji primanjkljaj. V takšnem primeru načrtovanje ne kaže realne slike.

Za oceno, kaj se z letošnjim proračunom dogaja, je zato realnejša primerjava z “normalnim” letom 2019, kot je prikazano v tabeli. Razlike glede na leto 2019 so sicer visoke, tako zaradi povečanega BDP, plač in inflacije, a odstopanja od teh pričakovanih stopenj rasti pokažejo, kje je dejansko prišlo do sprememb v prilivih ali odlivih. Saldo osnovnih prihodkov in odhodkov proračuna je bil tako letos za 500 milijonov eur slabši kot v letu 2019. Če pa poskušamo oceniti učinke, ki so bili še posledica covidnih razmer v prvem letošnjem polletju (okoli 300 milijonov eur), pa so proračunska gibanja letos pravzaprav podobna kot v prvem polletju leta 2019, ko smo leto zaključili s presežkom. Čeprav se torej letošnja ugodna proračunska gibanja kažejo kot neko presenečenje, to niti niso, ampak so  odraz solidne gospodarske rasti, sorazmernih prilivov (kakšnih pomembnejših davčnih sprememb ni bilo) ter običajnih izdatkov. Presenečenje se kaže samo zaradi nerealnega načrtovanja z 2,5 milijarde eur primanjkljaja.

Če ne bi bilo trenutnih pretresov na energetskem in cenovnem področju, bi verjetno lahko tudi celotno proračunsko leto zaključili samo s kakim manjšim minusom. Posegi države za ublažitev dvigov cen pa bodo prinesli precej dodatnih odhodkov proračuna. Odprti pa so tudi izdatki za investicije in z njimi povezanimi sredstvi iz EU. Zaenkrat sicer ne kaže, da tu vodili kakšne večje aktivnosti in imeli v zadnjih mesecih pomembno povečanje izdatkov. Kljub temu pa presenečanja niso izključena, verjetno je sprejet proračun vseeno temeljil na nekih realno izvedljivih projektih – ali pa ne in je načrtovanih 2,2 milijardi eur državnih investicij temeljilo bolj na željah.

_________

* Izvorno objavljeno v Dnevniku

%d bloggers like this: