Smiselnost oblikovanja Demografskega sklada: Prepiranje o oslovi senci

Bine Kordež

Pred dnevi je Dušan Mramor objavil odmeven tekst na temo Demografskega sklada. V svojem zapisu obravnava aktualno problematiko staranja prebivalstva, ki se odraža v pričakovano višjih javnih izdatkih, kar naj bi deloma pokrivali z angažiranjem državnega premoženja. Splošno sprejeta je teza, da bo nesporno večji delež starejših prebivalcev v naslednjih desetletjih zahteval tudi vse več izdatkov za pokojnine. Za razreševanje tega finančnega bremena pa se že dolga leta pogovarjamo o oblikovanju Demografskega sklada. Potem, ko so se v prejšnjih vladah prepirali ali bi v sklad prenesli milijardo ali milijardo in pol državnega premoženja, aktualna vlada razmišlja, da bi vanj prestavili kar pretežni del državnega premoženja. Torej deset do petnajst milijard, odvisno kaj vse štejemo kot premoženje države in kako ga vrednotimo.

Kljub povečanim sredstvom za kritje pokojninskih izdatkov, ocenjuje Mramor takšen predlog kot neustrezen oz. “škodljiv”, in sicer,

  • ker bi prenos celotnega državnega premoženja v posebni sklad za namene izplačila pokojnin pomenil zmanjšanje premoženja, s katerim danes država jamči upnikom za javni dolg (izdane obveznice); to bi poslabšalo boniteto Slovenije, povečalo stroške financiranja in s tem celo znižalo konkurenčnost in BDP,
  • ker to premoženje v pretežni meri predstavlja infrastrukturo Slovenije (energetiko, ceste, železnice…), kar ne smemo prodajati tudi čez dvajset, trideset let, in
  • ker povečanih izdatkov za starejše ne moremo razreševati z državnim premoženjem, ki je tako na kredit (Slovenija ima več dolgov kot premoženja), temveč samo s povečano produktivnostjo – če pa te ne bomo uspeli doseči, pa bomo morali znižati tako plače kot pokojnine.

Ker gre za mnenje bivšega finančnega ministra, je njegova opozorila vsekakor potrebno argumentirano  proučiti, da si res ne bi ustvarili dodatnih težav. Vseeno pa naj, tako glede na pričakovano povečanje pokojninskih izdatkov kot na vlogo državnega premoženja pri tem, dodam nekaj razmisleka, ki deloma odstopa od splošno sprejetih stališč.

Da se delež starejših v populaciji povečuje, seveda ni nobenih dilem. A ta delež starejših vedno računamo statično, torej delež starejših nad 65 let ne upoštevaje, da se skozi desetletja spreminjajo psihofizične sposobnosti in življenjske navade ljudi. Vemo, da danes Slovenci živimo že deset let dlje kot pred desetletji in da se je tudi prva zaposlitev prestavila za skoraj deset let (danes skoraj polovica 25-letnikov še ne dela). Ob tem pa se velik del populacije med šestdesetimi in sedemdesetimi leti rado pohvali (privatno), kako so še mladostni in v fizični kondiciji. Če so se ob osamosvojitvi upokojevali pri 55 letih, je ob tako spremenjenih razmerah verjetno realno in nič nenavadnega pričakovati, da se bomo čez dvajset let upokojevali pri 67 ali 68 letih.

In če z leti to mejo za opredelitev “starejših” ljudi postopno prestavljamo iz denimo 57 let na 68 let, bomo presenetljivo ugotovili, da se delež starejših glede na celotno ali aktivno populacijo sploh veliko ne spreminja[1]. V bistvu moramo v naslednjih dvajsetih, tridesetih letih zagotoviti predvsem večjo delovno aktivnost starejših, pa bo problem pokojninskih izdatkov v Sloveniji obvladljiv – podobno, kot je danes. Kot sva z Damijanom pred časom predstavila, bi imeli v Sloveniji čez dvajset let podobno razmerje med upokojenci in zaposlenimi kot danes, če bi bil takrat delež zaposlenih med 60 in 70 let starimi Slovenci enak, kot je že danes na primer na Švedskem.

Takšna teza je seveda v popolnem nasprotju z mnenji tistih, ki strašijo, da se nam bo pokojninski sistem v nekaj letih sesul. A navedena primerjava s Švedsko je zelo nazorna in enostavno preverljiva. To potrjujejo pravzaprav tudi gibanja v preteklih letih. Kljub stalnemu opozarjanju, kako je pokojninski sistem pred razpadom, smo lani namenili za pokojnine najnižji odstotek BDP (9,7 %) v vsej zgodovini samostojne Slovenije. Res je temu tako tudi zaradi zadrževanja rasti pokojnin, a tudi če bi bile 10 % višje, bi bil delež pokojninskih izdatkov še vedno le 11 % BDP, kar je bistveno manj kot v Italiji (17 %) ali tudi v Avstriji (15 %). Dejansko smo bili s spremembami na tem področju do sedaj uspešni in postopno dvigovali upokojitveno starost.

In če bomo s tem nadaljevali (in ni razloga, da ne bi), bodo izdatki za pokojnine tudi v bodoče obvladljivi brez nekih večjih pretresov. Seveda to pomeni, da bomo tudi v bodoče poleg zbranih prispevkov za pokojninsko zavarovanje od plač, pokojnine deloma financirali tudi iz proračuna (kot večina držav). A kje je ovira, da ne bi npr. 5 odstotnih točk od DDV namenjali za pokojnine, namesto, da s prispevki za pokojninske izdatke v celoti obremenjujemo samo plače?

Ob tem ni odveč dodati še en pomemben podatek v zvezi z upokojenci, o katerem le redko kaj preberemo. Običajno se navaja, da imamo danes v Sloveniji 623 tisoč upokojencev, a ta številka zajema tudi okoli 100 tisoč prejemnikov sorazmernih pokojnin. Torej 100 tisoč ljudi, ki prejemajo samo dodatke k pokojnini prejeto drugje. Ti dodatki so običajno relativno nizki, v povprečju 200 evrov mesečno in zato tudi pomembno znižujejo znesek povprečne pokojnine. “Pravih” upokojencev, ki dobivajo pokojnino za celotno delovno dobo v Sloveniji je bilo junija letos 523 tisoč in njihova povprečna pokojnina je znašala okoli 750 evrov mesečno (povprečje tistih s 40 let delovne dobe pa 878 evrov ali 75 % povprečne plače).

Glede na okoli milijon delovno aktivnih to seveda pomembno spreminja razmerja med upokojenci in zaposlenimi. Pri tem je morda celo večja težava, da samozaposleni v raznih oblikah zavarovanja (kaka petina vseh zaposlenih) plačuje v povprečju kar pol manjše prispevke za pokojnine kot zaposleni pri pravnih osebah. In ti se bodo čez leta najbolj pritoževali nad nizkimi pokojninami. Tovrstno izogibanje plačevanju pokojninskega zavarovanja je v veliki meri tudi posledica pogostih ocen o razpadu pokojninskega sistema, a ravno izpad teh vplačil predstavlja pretežni del primanjkljaja ZPIZ, katerega pokriva proračun.

Ocenjujem torej, da bodo izdatki za pokojnine tudi v bodoče obvladljivi, seveda ob predpostavki, da bomo današnjo povprečno starost ob upokojitvi v naslednjih dvajsetih, tridesetih letih postopno dvignili na 67 ali 68 let. Kar je glede na kasnejšo prvo zaposlite  pravzaprav nujno za doseganje 40 let delovne dobe. Tudi potem nam bo v povprečju še vedno ostalo dobrih 20 let uživanja pokojnine, podobno kot nekdaj. Koliko pa bodo pokojnine (in plače) lahko tudi naprej naraščale, pa bo seveda odvisno od rasti produktivnosti in s tem rasti BDP. Če pa ne bomo nič spremenili in pričakovali, da se bomo tudi vnaprej upokojevali pri šestdesetih letih starosti, potem pa bi to pomenilo tako pomanjkanje delovne sile kot zniževanje pokojnin. A dosedanje vodenje teh politik nakazuje, da smo pripravljeni na postopne spremembe tudi v bodoče in s tem zagotovili vzdržnost javnih financ in tudi pokojninske blagajne.

In kje je potem tu položaj in vloga državnega premoženja in demografskega sklada? Mogoče se to še najlepše vidi preko vloge, ki jo je imel do sedaj KAD (Kapitalska družba), kot namenski sklad za financiranje pokojnin. Vanj smo ob začetku privatizacije leta 1993 vložili okoli desetino nekdaj družbene lastnine. Od ustanovitve je nato KAD je vsako leto nakazoval v ZPIZ okoli 50 milijonov evrov (blizu 900 milijonov vsega skupaj do sedaj), tako da mu je ostalo v lasti še nekaj več od milijarde evrov premoženja.

V zadnjih dvajsetih letih je torej k skupnim pokojninskim izdatkom KAD prispeval samo dober odstotek potrebnih sredstev, proračun pa približno tretjino. A pomembno je nekaj drugega. Obseg izdatkov za pokojnine (število upokojencev krat višina pokojnin) z zakoni in sklepi določata parlament in vlada in kolikor ZPIZ-u zmanjka sredstev, toliko vsako leto doda proračun. In kolikor je KAD vplačal sredstev v ZPIZ, toliko manjše so bile obveznosti proračuna. Sredstva na KAD-u nimajo namreč nikakršnega vpliva ne na višino pokojnin, ne na varnost izplačil. Popolnoma isto bi dosegli, če bi bila sredstva KAD del ostalega državnega premoženja, iz njega pa bi država dodala še tistih 50 milijonov letno – le da bi imeli potem eno državno institucijo (sklad) manj. Enako velja tudi, če bi bilo v KAD-u petkrat več denarja. Država bi ga imela neposredno toliko manj, toliko manj neposrednih prihodkov, a tudi toliko manj obvez za pokritje manjka v ZPIZ-u.

Za redno izplačevanje pokojnin dejansko skrbi in prevzema odgovornost država z vsemi svojimi prihodki in premoženjem. Ali del svojega širšega premoženja prenese na poseben sklad za ta namen ali ne, vsebinsko na finančni položaj in obveznosti države, pa tudi na varnost izplačevanja pokojnin nima posebnega vpliva. Država bo tudi vnaprej morala iz svojih sredstev in tekočih prilivov kriti manko pokojninske blagajne. In tudi če danes oddvoji večji ali manjši del premoženja na posebni sklad, bodo njene skupne obveznosti še vedno enake (tudi namenski pokojninski sklad bo del širše države). In upokojenska stran zaradi oddvojenega premoženja ne bo imela nič večje garancije za izplačevanje pokojnin, kot jo zagotavlja država kot celota – razen, da najbrž obstaja interes za nek ločen “vrtiček” premoženja.

Kot rečeno, ima država danes preko različnih skladov in upravljavcev (SDH, KAD, DUTB, DSU…) mogoče tudi do 15 milijard premoženja in vse to premoženje je najboljši dodatni garant za izplačevanje pokojnin v bodoče. Tu se lahko strinjamo z Mramorjem, da velikega dela tega premoženja država ne sme prodati niti čez dvajset let, ko naj bi imeli večje obveznosti iz naslova pokojninskih izdatkov. Na mestu pa je vprašanje, če je za upravljanje tega premoženja res potrebno toliko institucij, uprav in na koncu tudi različnih naložbenih in upravljavskih politik. S tega vidika je smiseln predlog, da se upravljanje celotnega državnega premoženja poveže, poenoti in poskrbi predvsem pa zagotovi čim boljšo prakso korporativnega upravljanja. Ta del je najbolj ključen, čeprav dvomim, da je sestavljanje nadzornega sveta po strankarskem ključu (takšen je menda predlog oblikovanja Sklada) najboljši obet za to. Ali pa potem tega upravljavca in premoženje opredelimo namensko kot garancijo za bodoče pokojnine, pa niti ni pomembno. To premoženje je garancija za pokojnine že samo po sebi, saj je država prvi obveznik in skrbnik za izplačevanje pokojnin.

Če pa bi takšna namenska opredelitev tega Sklada morebiti formalno pomenilo poslabšanje finančnega položaja države in izgubo bonitetne ocene (na kar opozarja Mramor), pa je pomislek o opredelitvi posebnega namena sploh upravičen. Vseeno pa bi ob tem  dodal, da nekoliko dvomim, da bi tuje finančne institucije ob takšni opredelitvi to premoženje izvzele iz celotnega premoženja države. Če ga bomo neposredno namenili za pokrivanje povečanih pokojninskih izdatkov, potem se državi sorazmerno zmanjšajo tudi bodoče obveznosti in njen realni položaj bi bil v bistvu enak. A kot rečeno, ne vidim potrebe, da bi to premoženje neposredno opredelili kot premoženje za točno določen namen – ključna je skrb zagotoviti ustrezno, strokovno in neodvisno upravljanje tega premoženja.

Seveda se zavedam, da se večina ne bo strinjala z osnovno tezo tega zapisa, da pokojninski izdatki čez dvajset, trideset let ne bodo bistveno večji kot so  danes (v relativnem smislu). A če predpostavimo, da bodo delež zaposlenih starejših takrat podoben kot je že danes na Švedskem (in res ne vidim razloga zakaj ne), potem razmerje med aktivno in upokojensko populacijo takrat v Sloveniji ne bo bistveno odstopalo od današnjega. To pomeni, da tudi izdatki za pokojnine glede na BDP ne bodo bistveno presegali današnjih odstotkov (mogoče odstotno točko ali dve več, a to je še vedno manj kot npr. danes v Avstriji). Zaradi tega je vprašljivo, ali je res potrebno danes zbirati še dodatna sredstva za obremenitve čez toliko let, ko naj bi bili razvojno (in s tem finančno) vseeno na višji stopnji. Ob tem pa je vseeno smiselno vzpostaviti enotno upravljanje vsega državnega premoženja, zaustaviti nadaljnjo razprodajo ter zagotoviti ustrezno  upravljanje in vse to bo še najboljši garant za izplačevanje pokojnin v bodoče. Pa naj vse to premoženje poimenujemo kot sklad za pokojnine ali ne. Bojim se, da je vse dosedanje prepiranje o nekaj večjem ali manjšem demografskem skladu le bolj želja določenih krogov, da bi imeli določen del državnega premoženja pod svojo kontrolo. Tako izdvojena sredstva namreč do sedaj niso vplivala ne na višino, ne na zanesljivost izplačevanja pokojnin – a tega sploh nočemo videti.

[1] Leta 1995 smo imeli le 11 % starejših nad 65 let, leta 2050 pa naj bi bilo takšnih kar 29 % (projekcije Eurostat). Če pa v letu 1995 ocenimo kot starejše vse nad 57 let (v teh letih so se upokojevali), je bilo takšnih 20 %, leta 2050 pa naj bi bilo starejših nad 68 let 25 % celotne populacije, torej ne tako bistveno več.

2 responses

  1. Bravo, Bine odličen prispevek.

    Ker sem nekoč tudi sam bil udeležen v teh debatah zelo aktivno, mi dovoli, da pokomentiram.

    Gre izključno in samo za oblikovanje strankarskih vrtičkov na eni strani in za razprodajo državnega premoženja na drugi. S tem, da daš pokojninskemu skladu fiksno obveznost dovoliš, da prej ali slej pride do razprodaje glavnice. Ča ta obsega državno infrastrukturo, potem je to norost brez primere ali pa bolj primerno: nacionalna veleizdaja.. To je bil ekspliciten namen npr. takratne ideje finančnega ministra Šušteršiča.

    Z oblikovanjem različnih upravljalcev tudi eksplicitno kršimo zaveze iz sporazuma z OECD, ki eksplicitno zahteva centralizirano upravljanje državnega premoženja (Central Governing Body).

    Vtis sem imel, da odkar je bila ustanovljena AUKN se vsaka oblast, ali naj bo leva ali desna, boji neodvisnega strokovnega državnega upravljalca. Da se razumemo, kje so večje plače, v državni upravi aliv državnih firmah, kje je več nadzora nad pogodbami…?

    Če politikom vzameš možnost “nagrajevanja” svojih, zakaj so se pa potem borili?

    Nekoč sva bila z dr. Petrom Kraljiče. na kavi in debata je nanesla tudi na paralele državnega upravljanja med Slovenijo in Francijo, še posebej glede na to, da smo nekoč v AUKN modelirali agencijo po vzoru francoske APE. Kraljič je takrat omenil, da so imeli francozi podobno situacijo kt pri nas, dokler se ni njihova elita zavedla, da če bo šlo tako naprej, potem bodo izgubili gospodarsko tekmo z nemci in anglosasi. In ker imajo prešibek privatni kapital (relativno), potem je državna kapitalska participacija v ključnih firmah edini način, da zagotovijo nacionalno lastništvo. In če hočejo učinkovito tekmovati, potem mora biti tudi upravljanje na nivoju najboljših privatnih firm. Tako je nastal APE. V pol leta so zamenjali 60% nadzornikov (politikov s strokovnjaki – vsaj večinoma, če smo pošteni) in uspeh ni izostal. Danes francozi nimajo problema zaradi velikih firm z državno kontrolo, ampak zato ker imajo premalo mittelstand in malih firm.

    Kar se tiče demografskega vprašanja, stvar ni enostavna. Pomembna je tudi struktura. Narodnogospodarski multiplikator mladih družin, ki si ustvarjajo dom je povsem drugačen (večji) kot je starejše populacije. Tudi dinamizem ekonomije, pripravljenost na tveganje ,…je drugačen.

    Ne glede na to kar praviš v članku , pa imamo še vedno zelo hud problem. Družba, ki ima naravni prirastek pod 2,1 (ceteris paribus migracije) umira dolgoročno. Umira biološko, kulturno, politično in ekonomsko. Gre za dejstvo, ki je tako trdno kot je vzhod in zahod sonca. In ki ga zahodni svet noče videti. Zakaj ne? Zato ker bi moral postaviti pod vprašaj ključne postulate svoje kulture? Spreminjanje kulture – to pa je vedno najtežja stvar.

  2. Marko, hvala za dodaten razmislek in pojasnila. Glede državnega premoženja se strinjava. Res bi bilo greh (lepo rečeno), da bi državno premoženja premaknili v sklad z namenom, da prodamo še to, namesto da se trudimo v smeri boljšega upravljanja in krepitve tega narodnega bogastva.

    Glede demografije pa v svojih izračunih izhajam iz projekcij gibanja prebivalstva (projekcije EU), ki vključujejo tudi migracije. Brez njih pa narodi degresirajo in pravega recepta, kako se zoperstaviti temu, zaenkrat nihče ne ponuja. A to je že precej bolj kompleksna tema, katere se seveda v svojem razmišljanju nisem dotikal.

%d bloggers like this: