Nerazrešljiva pravna zmeda okrog drugega tira, ki preprečuje začetek njegove gradnje

Stanko Štrajn

Poglejmo si nekatere pravne dileme, ki nam jih prinaša Zakon o drugem tiru (ZIUGDT) v svoji trdovratni potrebi zavreči vse, kar je urejenega v naši zakonodaji in v ihti uvesti nov način organizacije gradnje železniške infrastrukture.

Javna železniška infrastruktura je po 2. odstavku 9. čl. Zakona o železniškem prometu grajeno javno dobro v lasti države in se uporablja na način in pod pogoji določenimi z Zakonom o železniškem prometu in predpisi izdanimi na njegovi podlagi. Takšen status železniške infrastrukture je skladen z 70. čl. Ustave RS, ki določa, da se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Takšna ureditev pravnega statusa grajenega javnega dobra je skladna z ureditvijo statusa javnega dobra v večini evropskih držav. Tudi v Avstriji, Franciji, Nemčiji, Italiji, je železniška infrastruktura grajeno javno dobro, ki ga gradijo v imenu države kot nosilke javne lastnine pristojni državni organi in s katerim v javnem interesu upravljajo in gospodarijo javna železniška podjetja v večinski lasti države.

Za drugi tir Divača – Koper 2. odstavek 9. čl. Zakona o železniškem prometu ne velja, ker Zakon o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača – Koper (ZIUGDT, v nadaljevanju zakon) v svojih določbah za 27 km proge Divača – Koper uvaja drugačen status tega grajenega javnega dobra.

Drugi tir Divača – Koper je po 1. odstavku 19. čl. Zakona » grajeno javno dobro državnega pomena v lasti družbe«. Ostala železniška infrastruktura, za katero ni izrecno določeno, da je državnega pomena, je v Sloveniji kot grajeno javno dobro last države, drugi tir, ki bo šele zgrajen in je državnega pomena, pa je v lasti družbe 2TDK d.o.o., ki je v 100% lasti Slovenije. Po tem, ko bo ( če bo ) v lastništvo vstopila Madžarska ali katera koli druga zaledna država, bo Slovenija 50% lastnica družbe. Če bo 2TDK ostal v 100% lasti Slovenije, bo torej Slovenija posredno lastnica javnega dobra državnega pomena. Ker je drugi tir Divača – Koper, ki ga bo družba 2TDK zgradila, v lasti 2TDK, Zakon v 22. čl. določa, da družba izvaja naloge gradnje in upravljanja v okviru koncesijskega razmerja. Do 21.10.2018 izteče zakonski 3-mesečni rok po 48. čl. Zakona, v katerem mora Vlada RS kot koncedent sprejeti koncesijski akt (uredbo o koncesiji), v nadaljnjih treh mesecih pa morata Vlada in 2TDK sprejeti koncesijsko pogodbo po 22. čl. Zakona.

Koncesijskega akta in koncesijske pogodbe še ni, vendar pa je po 27.čl. in 47. čl. Zakona 2TDK 21.7.2018 prevzela vse naloge investitorja drugega tira po zakonu ograditvi objektov. Po samem zakonu je torej 21.7.2018 2TDK prevzela naloge investitorja od Direkcije za infrastrukturo, ki je do uveljavitve zakona v imenu in za račun države drugi tir gradila s proračunskim denarjem in financirala vse potrebne raziskave, projektiranja, nakupe zemljišč in razstave makete. Tako je 2TDK že investitor, ne da bi imel urejeno koncesijsko razmerje.

Mediji povzročajo zmedo in objavljajo novice, da se je gradnja drugega tira že začela in je Vlada že podelila stavbno pravico koncesionarju, ki še nima sklenjene koncesijske pogodbe, tako, da bo 2TDK lahko namesto Direkcije za infrastrukturo po že sklenjeni pogodbi pričel graditi dostopne ceste.

Po 1. odstavku 20.čl. Zakona Republika Slovenija ustanovi v korist družbe stavbno pravico na zemljiščih, potrebnih za zgraditev javne železniške infrastrukture, ki sestavljajo drugi tir. Po drugem odstavku 20. čl. se stavbna pravica iz prvega odstavka 20. čl. ustanovi skladno z zakonom, ki ureja stvarnopravna razmerja in sicer najkasneje do pričetka gradnje posameznega objekta ali njegove gradnje. Stavbna pravica je po 256. čl. Stvarnopravnega zakonika pravica imeti v lasti zgrajeno zgradbo nad ali pod tujo nepremičnino. Ta pravica se pridobi po 257.čl. Stvarnopravnega zakonika na podlagi zemljiškoknjižnega dovolila in vpisa v zemljiško knjigo. Če štejemo, da je zemljiškoknjižno dovolilo podeljeno z Zakonom, pa nikakor ne moremo spregledati, da stavbna pravica na vseh gradbenih parcelah drugega tira še ni vpisana v zemljiško knjigo. Ni jasno, ali je 2TDK, ki je prevzel vlogo investitorja, tudi že izvedel primopredajo del z Direkcijo za infrastrukturo in ali je že vstopil namesto Direkcije za infrastrukturo v razmerje z izbranimi izvajalci gradbenih del za dostopne ceste in ali stavbna pravica za drugi tir obsega tudi parcele dostopnih cest, na katerih bodo zgrajene javne ceste, ne pa železniška infrastruktura.

Jasno je le to, da je Vlada pri izgradnji drugega tira nenehno žrtev zapletov, ki sledijo iz čudaškega statusa gradnje drugega tira.

Oglejmo si nekatere pravne dileme, ki nam jih Zakon v svoji trdovratni potrebi zavreči vse, kar je urejenega, v klasični pravni maniri servira v svojih domiselnih določbah.

Stavbna pravica za drugi tir Divača – Koper je pravica družbe 2TDK kot lastnika grajenega javnega dobra posebnega družbenega pomena na parcelah javnega dobra v lasti Slovenije. Javno dobro ima torej stavbno pravico na javnem dobru, čeprav Stvarnopravni zakonik definira stavbno pravico kot pravico lastnika, nikakor ne upravljalca javnega dobra kot koncesionarja na javnem dobru.

Ker imamo grajeno javno dobro pod pogoji, določenimi z zakonom, vsi pravico uporabljati in ker je javno dobro izven pravnega prometa, je kontradiktorno šteti pravico gradnje in upravljanja javnega dobra kot lastnino, ki je podlaga stavbni pravici.

Če bi priznali privatnemu kapitalu lastništvo na infrastrukturnih objektih, ki jih privatni kapital financira iz lastnih virov, pa je ta konstrukt nesprejemljiv za 2TDK, ki nima lastnih finančnih sredstev, temveč vodi investicijo z javnim denarjem in je v 100% lasti Slovenije. Če ima 2TDK preko državnih vložkov lastnino na grajeni javni infrastrukturi, ugotovimo, da je ta njegova lastnina dejansko last države. Če je temu tako, potem ni logično, da država podeljuje stavbno pravico sama sebi, ker potem to ni lastninska pravica imeti zgradbo na tuji nepremičnini, pač pa je to pravica države, da gradi grajeno javno dobro na parcelah javnega dobra v lasti države.

Če bo 2TDK na podlagi dokapitalizacije Madžarske prešla v 50% last Madžarov, bo družba do višine 200 milijonov, kolikor je predvideno po finančnih načrtih, ki še niso razdelani v investicijskem programu gradnje drugega tira, saj investicijskega načrta še ni, prišla v solasat Madžarov do 50%. Madžari bodo 2TDK vstopom v družbo pridobili tudi solastnino stavbne pravice, kar pomeni, da bo prišlo do prepovedanega prometa z grajenim javnim dobrom, ki je izven pravnega prometa ne le po Zakonu o železniškem prometu, temveč tudi po 21. čl. Zakona.

Ko bo 2TDK sklenil koncesijsko pogodbo in ko bo imel urejeno koncesijsko razmerje, bo pridobil pravico z javnim denarjem graditi javno infrastrukturo in s to infrastrukturo upravljati kot lastnik, čeprav v investicijo ne bo vložil niti enega evra, saj je ves njegov kapital vložek Slovenije. Predviden vložek Madžarske bo Slovenija dejansko vrnila skozi v naprej določen dobiček, ki se bo napajal iz dajatev in taks, ki jih bodo plačevali Luka Koper, DARS in Slovenske železnice, tako da je tudi ta vložek pravzaprav vložek Slovenije. Vkolikor bo 2TDK najel kredite pri EIB ali drugih podobnih bankah, za vračilo kreditov ne bo mogel jamčiti s svojim premoženjem, saj je njegovo premoženje dejansko železniška infrastruktura, ki je kot javno dobro izven pravnega prometa in ga tudi ni mogoče obremeniti z zastavno pravico, zaradi česar bodo krediti najeti z jamstvom Slovenije, kar pomeni, da je tudi ta vir pravzaprav javen denar.

Nepovratna sredstva EU bo 2TDK lahko črpal, če bo imel urejene vse pravne podlage za črpanje evropskih sredstev, s katerimi EU pomaga financirati Sloveniji in ne 2TDK ta projekt, zaradi česar so tudi evropska nepovratna sredstva dejansko javen denar in ne premoženje 2TDK.

Ker so vsa investicijska sredstva za financiranje drugega tira Divača – Koper javna sredstva, je družba – ne glede na Zakon – dejansko investitor, ki vodi investicijo v imenu in za račun države in dejansko ni v koncesijskem, temveč v mandatnem razmerju z državo.

Slovenija bi lahko, če že hoče voditi gradnjo drugega tira prek 2TDK (čeprav za to ni nikakršne realne potrebe) v zakonu enostavno zagotovila podlago za naročilo, po katerem bi družba v imenu in za račun države z javnim denarjem in državnimi garancijami zgradila javno infrastrukturo, ki bi jo prevzele Slovenske železnice v upravljanje. V tem primeru bi 2TDK enostavno prevzela naročilo (mandat države po klasični mandatni pogodbi, opredeljeni v Obligacijskem zakoniku) in bi odpadla potreba po vseh bravurah s koncesijo, stavbno pravico, Madžarskimi vlaganji in upravljanjem 27 km proge izven sistema slovenskih železnic.

Če investitor ni lastnik zemljišča, na katerem namerava graditi, mora dokazati, da ima pravico graditi na tujem zemljišču. V tem primeru mora dokazati, da ima v zemljiški knjigi vpisano stavbno pravico. Pravico graditi mora investitor dokazati v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje za drugi tir je že pred dvema letoma pridobila Direkcija za infrastrukturo, ki je z uveljavitvijo zakona prepustila vlogo investitorja družbi 2TDK. Ta družba torej gradbenega dovoljenja ne rabi pridobiti, saj je že prevzela pridobljeno gradbeno dovoljenje in ni logično, zakaj mediji sploh poudarjajo novico, da je družba pridobila stavbno pravico, kar celo ni res, saj ta pravica še ni vpisana v zemljiški knjigi.

Če bo zaradi spremembe projektov iz enotirne v dvotirno železnico potrebno pridobiti novo gradbeno dovoljenje, bo 2TDK morala v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja dokazati, da ima stavbno pravico z zemljiškoknjižnimi izpiski o vpisani stavbni pravici, kar bo seveda zahteven in dolgotrajen proces, zlasti, če bo sodišče podvomilo, da stavbna pravica javnega dobra na javnem dobru ne ustreza pogojem iz 256. čl. Stvarnopravnega zakonika in se bo uprlo vpisovanju stvarne pravice na podlagi Zakona, ki ne daje podlage za izjemo od 256. čl. Stvarnopravnega zakonika.

Ker Zakon prehiteva in njegovi avtorji niso opazili, da bodo zakonske izjeme od utečenih sistemskih rešitev lahko težava, rešuje težave Vlada tako, da po hitrem postopku razglaša preko medijev brez pravne podlage, da ima 2TDK stavbno pravico, čeprav še nima te pravice vpisane v zemljiški knjigi in tudi še nima koncesije, zaradi katere bi naj imel stavbno pravico.

Nikomur se ne zdi sporno, da se je gradnja menda že začela, čeprav ni zaprte finančne konstrukcije, kar je pogoj za objavo javnih razpisov, po katerih sme 2TDK z javnim denarjem oddajati javna naročila za izgradnjo javne infrastrukture, ki ni v lasti države, ampak v lasti 2TDK.

Ustavimo se in nehajmo pravno dlakocepiti, saj je vsakemu izkušenemu strokovnjaku, ki je že kdaj vodil javne investicije, jasno, da je največja ovira za izgradnjo drugega tira Divača – Koper prav zakon, ki bi naj to gradnjo omogočil in zagnal, pa jo dejansko preprečuje. Vidimo namreč, da 2TDK po dveh letih in pol, odkar je ustanovljen, prav zaradi Zakona še ni začel dejansko graditi. Vlada in njen 2TDK še vedno razrešujeta statusne zadrege, ki jih je povzročil nedomišljen Zakon, namesto da bi v skladu s sistemskimi predpisi razrešila prostorsko-projektna vprašanja, zaprla finančno konstrukcijo, sprejela investicijski program, oddala naročila za gradnjo in organizirala dosleden nadzor nad uporabo javnega denarja.

Tudi če so statusno-pravne zadrege obvladljive z ignoriranjem prava, pa same gradnje ni mogoče realizirati z ignoriranjem prostorskih, gradbenih in finančnih pogojev za pričetek in izvedbo gradnje. Tako drugega tira Divača – Koper še dolgo ne bo, ker prav nič ne kaže, da bi nova Vlada nameravala neumnosti prejšnje vlade presekati in Zakon spremeniti tako, da bi se gradnja dejansko lahko začela in bi Slovenija prenehala razmetavati denar za makete, projekte, raziskave, geološki nadzor, študije, skratka za vse, razen za normalno intenzivno gospodarno gradnjo drugega tira Divača – Koper v javnem interesu. Povedano drugače, dokler ne bo pravni status javnega dobra državnega pomena v tem projektu urejen jasno in logično, toliko časa tudi ne bo gospodarne gradnje drugega tira Divača – Koper.

Zakaj je vse to tako, kot je? Moj odgovor je preprost. Nič drugače ne more biti, če pravna, finančna in gradbena stroka pozabi intelektualno poštenje in pohlevno služi politiki Vlade, ki ne zasleduje, kar je dobro in prav za javni interes, pač pa pod diktatom birokratov v ministrstvih, Direkciji za infrastrukturo in njihovem državnem inženirju (DRI) primarno želi zagotoviti sistemsko možnost izčrpavanja in zlorab proračunskega denarja.

Če na vso to podlago dodamo še nedelovanje nadzornih inštitucij od Računskega sodišča do Nacionalnega preiskovalnega organa in Komisije za preprečevanje korupcije, moramo ugotoviti, da vsa zmeda okoli drugega tira Divača – Koper nikakor ni slučajna, temveč je ta zmeda naravnost nujna.

%d bloggers like this: