Bomo letos prvič v presežku?

Bine Kordež

Ob vseh spodbudnih in rekordnih gospodarskih in javnofinančnih podatkih, obstajajo precej resni izgledi, da bomo prvič v zgodovini samostojne Slovenije leto končali tudi brez primanjkljaja v javnih financah države. Tiste, ki imajo malo daljši spomin, ta podatek mogoče preseneča, saj se spomnijo razprav iz časa prve Janševe vlade o proračunskem presežku. Takrat (leta 2007) smo res izkazovali slabih 100 milijonov evrov presežka konsolidiranih bilanc javnega financiranja, a končni uradni so tudi takrat izkazali primanjkljaj države. Poglejmo torej gibanja po letu 1995 ko smo pričeli z uradnimi in evropsko primerljivimi objavami o neto posojanju (+) ali izposojanju (-) države, kot se tudi uradno imenuje podatek o javnofinančnem primanjkljaju ali presežku.

Zaradi že omenjenih različnih podatkov, najprej nekaj pojasnil. Glede primanjkljaja najbolj običajno spremljamo podatke o gibanju prihodkov in odhodkov državnega proračuna. Ti podatki so na voljo vsak mesec in najbolj točno odražajo razliko med vsemi prejemki in izdatki proračuna države Slovenija. Za redno in poglobljeno spremljanje zdravja javnih financ so mogoče še najbolj uporabni, saj iz njih lahko natančneje razberemo zakaj prihaja do sprememb. Poleg primanjkljaja oz. presežka državnega proračuna, ministrstvo za finance mesečno izračunava tudi skupno stanje vseh bilanc javnega financiranja. Ta konsolidirana bilanca zajema tudi bilance občin ter bilance pokojninskega in zdravstvenega zavoda, a slednji dve morata biti po zakonu izravnani, tako da se skoraj celotni primanjkljaj izkazuje le v državnem proračunu.

Poleg teh tekočih bilanc pa Statistični urad po koncu leta izračuna tudi podatek o primanjkljaju (presežku) države v skladu z veljavno metodologijo Evropskega statističnega urada. Ta zajema tudi izdatke države, ki se sicer ne uvrščajo med tekoče proračunske izdatke, a v skladu s sprejeto metodologijo povečujejo primanjkljaj države. Največja odstopanja so pri raznih naložbah države kot so bili na primer vložki v Slovensko odškodninsko družbo za pokrivanje obveznosti iz denacionalizacije, priznanje obveznosti do železnic ter seveda največji izdatki za dokapitalizacije družb ter predvsem bank v procesu sanacije. Zaradi zahtevnosti metodologije, kaj se upošteva in kaj ne, pogosto prihaja tudi do različnih izračunov in usklajevanj. Lani so na primer primanjkljaj naknadno povečali za obresti na izdane dolarske obveznice (za 0,3 % BDP), čeprav imamo tečajne razlike zaščitene z valutno klavzulo. Končni izračunan podatek je tudi uradna številka o primanjkljaju (presežku) države, ki se vodi tudi v mednarodnih statistikah in je primerljiv predvsem z drugimi državami EU.

Kljub temu so za analiziranje javnih financ, podatki o prihodkih in odhodkih državnega proračuna bolj primerni. Ti namreč natančneje kažejo razloge za povečevanje ali zmanjševanje primanjkljaja. Kot rečeno, uradni primanjkljaj države zajema tudi vložke v državna podjetja (banke), a se pri tem srečujemo z različnimi posledicami. Če na primer v banko vložimo milijardo evrov, se zanjo poveča primanjkljaj države, če pa nam ta delež uspe prodati za milijardo, pa to ne gre med prihodke in ne zmanjšuje primanjkljaj. V kolikor pa bi banka pred prodajo izplačala 300 milijonov evrov dividend in bi jo prodali za preostalo vsoto 700 milijonov, pa gredo dividende med prihodke proračuna. Ta in podobna pravila (ne)zajemanja posameznih postavk zato dajejo določeno prednost pri analiziranju gibanj državnega proračuna.

Na spodnjem grafikonu je tako prikazano gibanje omenjenih ključnih podatkov o primanjkljaju/presežku države Slovenije izražen kot odstotek BDP in sicer vse od leta 1995. Dodana je tudi ocena za letošnje leto, o čemer več v nadaljevanju. Rdeča črta prikazuje razliko med prihodki in odhodki državnega proračuna, ki jih redno objavlja ministrstvo za finance. Manjše presežke smo izkazovali edino na začetku obravnavanega obdobja (1995-96) ter zadnji dve leti pred nastopom krize (2007-08), sicer pa smo imeli ves čas proračunski primanjkljaj. Vse do nastopa krize približno en odstotek BDP, kasneje pa okoli 4 odstotke. Modra črta pa prikazuje zgoraj opisani skupno izračunani primanjkljaj države in ta podatek se izkazuje tudi v mednarodnih statistikah. Po teh podatkih je bila država ves čas “v minusu”, tudi leta 2007, čeprav skromnih 35 milijonov evrov. Najvišji (15,1 % BDP) je bil leta 2013 predvsem zaradi vključitve izdatkov za sanacijo bank.

Prekinjena rdeča črta pa prikazuje primarni primanjkljaj državnega proračuna, torej rezultat državnih financ brez upoštevanja obresti na obstoječi javni dolg. Kaže samo tekoča gibanja, torej razliko med tekočimi prejemki proračuna in izdatki brez plačil obresti, ki so pravzaprav izdatki za pretekla leta. Tu so številke nekaj boljše in do leta 2008 smo v povprečju uspeli s proračunskimi prilivi pokrivati vse tekoče izdatke razen servisiranja dolgov iz preteklosti (prevzetih iz bivše države), v letih 2009-15 pa nam je za financiranje tekočih izdatkov zmanjkalo letno okoli 2 % BDP. Ves ostali primanjkljaj pa je izhajal iz stroškov financiranja javnega dolga (kumuliranih preteklih primanjkljajev) ter sanacije bank.

Kot izkazuje slika, za letošnje leto ocenjujem, da bi lahko prišli do izravnanih javnih financ, primarni proračunski presežek (brez stroškov obresti) pa bi se lahko povzpel celo na milijardo evrov (preko 2 % BDP). Proračunski presežek so pokazali sicer že polletni podatki, a je že ministrstvo opozorilo, da gre za neenakomerna mesečna gibanja in po zadnjih, julijskih podatkih imamo dobrih 100 milijonov evrov minusa.

Ob teh ugodnih gibanjih je potrebno navesti še podatek, da pa naj bi bil strukturi primanjkljaj vseeno še dokaj visok in nanj opozarja predvsem Evropska komisija. Ta primanjkljaj naj bi izkazoval bolj realna gibanja brez vpliva gospodarskega cikla, vendar nekatere poglobljene analize kažejo precejšnje nedoslednosti teh izračunov (posebno na primeru Slovenije). Zato ostajam na podatkih o dejanskih prihodkih in odhodkih, ki nesporno kažejo dejanska gibanja javnih financ in neka izbrana metodologija nima večjega vpliva.

Na osnovi česa torej ocenjujem možnost izravnanega proračuna v letošnjem letu in kaj so ključni razlogi za te spremembe? V spodnji tabeli je nekaj ključnih podatkov proračuna Republike Slovenije, ki pa je strukturiran nekoliko drugače (končni rezultat je seveda enak).

Na začetku prikazujem redne prihodke proračuna brez sredstev iz EU. Večje zaposlovanje, višje plače, potrošnja in dobički prinašajo seveda tudi več davčnih in nedavčnih prihodkov. Večji obseg mase plač daje kar preko 5 % večje prilive v proračune, davek na dobiček bo višji skoraj za tretjino (boljši gospodarski rezultati in nekaj višja davčna stopnja), povečali so se tudi prilivi iz naslova dividend. Vse to bo s precejšnjo zanesljivostjo povečalo letošnje proračunske prihodke za preko 600 milijonov (za 8 %). Povečuje se tudi večina rednih izdatkov proračuna za plače, materiale, subvencije, a vseeno precej počasneje, po okoli 3 % stopnji. Za omenjenih 5 odstotkov so višji tudi prispevki za pokojnine, a ker pokojninski izdatki naraščajo po manj kot 2 %, bo proračunskih odlivov za ta namen celo manj. Če bi iz teh osnovnih kategorij proračuna izračunali “osnovni rezultat” bo ta letos torej okoli 600 milijonov evrov boljši kot lani in ta gibanja so tudi dokaj predvidljiva.

Težje pa so ocene prejetih sredstev iz EU ter posledično investicij. Kot vidimo iz tabele, smo leta 2014 iz EU prejeli kar 630 milijonov več sredstev kot smo jih vplačali in nekaj manj ob zaključevanju prejšnje finančne perspektive v letu 2015. Seveda pa smo zaradi tega imeli tudi veliko investicijskih izdatkov. Lani prilivov iz EU skoraj ni bilo (le 50 milijonov neto), letos jih je do julija celo še manj. Ker so se začeli odpirati novi projekti financirani iz sredstev EU je realno pričakovati, da bo do konca leta nekaj več prilivov iz tega naslova, a s tem povezanih tudi več odlivov za investicije. Tu je zanimivo, da nam veliko (nepovratnih) sredstev iz EU v prvi fazi pravzaprav poslabša proračunsko sliko, saj pomenijo tudi večje izdatke za investicije. Seveda pa se te naložbe nato odražajo v višji gospodarski rasti in večjih ostalih prihodkih, kar ima na koncu vseeno zelo pozitiven vpliv na proračun in nasploh finančni položaj Slovenije. S tega vidika so letošnji in tudi lanski rezultati realno celo boljši, saj v celoti temeljijo na lastni akumulaciji in ponovni prilivi iz EU bodo skupne rezultate v naslednjih letih samo še dodatno izboljšali.

Drug pomemben podatek pa so izdatki za obresti. Tu se običajno tolmači, da imamo danes ugodno sliko zaradi nizkih obrestnih mer in da bomo z leti in potencialnim porastom zopet bolj obremenjeni. Takšno razmišljanje je seveda popolnoma napačno. Trenutno plačujemo še obresti na posojila najeta pred leti po štiri in petodstotni obrestni meri in zato so letošnji izdatki podobni lanskim. Dodatno so večji tudi zaradi kakih predčasnih odkupov dražjih obveznic, ker je pač upnikom potrebno plačati vse obresti do zapadlosti teh obveznic (tudi tu pogosto zasledimo ideje o predčasnem poplačilu ter najetju novih, cenejših posojil brez upoštevanja, da se upniki svojim zaslužkom pač ne bodo odrekli). Seveda pa bodo imele obveznice, ki jih izdajamo v zadnjem obdobju po tudi manj kot dvoodstotni obrestni meri, pozitiven vpliv na proračunske izdatke čez dve, pet in deset let. Tudi, če bodo obrestne mere ponovno porasle.

Na ugodno javnofinančno situacijo torej zaenkrat ne vplivajo niti nižje obrestne mere, niti sredstva iz EU, temveč preprosto dejstvo, da ugodna gospodarska gibanja in posledična višja potrošnja povečujejo vse vrste prihodkov proračuna za več kot 5 odstotkov, izdatke pa uspevamo zadrževati na okoli 3 odstotkih. To bo izboljšalo javne finance za preko 600 milijonov in mogoče privedlo prvič v samostojni Sloveniji celo do minimalnega presežka. Pri tem je pomembno, da takšen rezultat ne temelji na kakih tujih ali enkratnih virih, zaradi česar so izgledi lahko še bolj optimistični.

Mogoče še beseda, koliko je za to zaslužna aktualna vlada. Osebno menim, da je bil ključni preboj narejen leta 2013 tudi s sicer, po mnenju mnogih, sporno sanacijo bank. Tudi če ni bila najbolj optimalna in povzročila določene izgube, je vplivala na zaznavanje Slovenije v svetu. Naenkrat nismo bili več problematična država zrela za stečaj in vlada je verjetno naredila še največ z umiritvijo razmer, svoje pa je prispevala konjunktura v Evropi ter seveda predvsem sposobnosti in potenciali, ki jih Slovenija nesporno ima. Vmes smo mogoče naredili še največjo napako z znamenitim ZUJF-om, Zakonom o uravnoteženju financ. Predlagatelji so izhajali iz napačne predpostavke, da javne finance lahko uravnotežiš z zmanjšanjem izdatkov. Spregledali so namreč, da zmanjšani izdatki na državnem nivoju pomenijo tudi zmanjšanje prihodkov drugih skupin družbe, posledično manjše proračunske prihodke in z “uravnoteženjem” ni nič. Čeprav se s takšno teorijo danes večina strinja, je takrat tudi skoraj vsa ekonomska stroka podpirala varčevalno politiko.

Ob konstantni rasti prodaje na tuje trge po letu 2009, trenutna pospešena rast BDP izhaja tudi iz domače potrošnje. K preobratu niso pripomogle nobene strukturne reforme, ki so stalna mantra tujih in domačih strokovnjakov, niti kake spremembe davčnih stopenj in podobni ukrepi ekonomske politike, temveč večja domača potrošnja in naložbe. Ta pa seveda temelji na večjih zaslužkih in mogoče še bolj na sprostitvi krča in strahu pred bodočnostjo. In tu je verjetno še največ prostora tudi za bodočo rast in ugodno proračunsko sliko.

One response

  1. Bine, lep prispevek.

    Naj pa omenimo še nekaj, V obdobju od 2004 do 2008 se je bistveno spremil način financiranja DARS-a. Če je prej veljalo, da so bile investicije , predvsem v avtoceste, financirane polovico s strani proračuna in polovico s stranikreditov (ter smo na tak način zagotavljali normalno obremenitev gradbene industrije in državnega proračuna), smo v tem obdobju, ko smo avtocestni program napihnili skoraj za 2 krat, povečali del eksternega financiranja na 84%, ostalo pa pokrili iz proračuna. DARS-ov dolg se je v tem obdobju povečal za 2 milijardi evrov. Vsaj pol tega bi bilo smiselno, iz vsebinskega razloga, upoštevati kot realno povečanje deficita države v tem obdobju.

    Je pa to dejstvo pomembno še iz enega drugega vidika. Izjemno povečan obseg del na avtocestni infrastrukturi je povečal profitabilnost gradbenih firm (ki je bila za % točko večja od evropskega povprečja), ki je ob pomembni znižani ceni kapitala vodila k prevzemom ključnih gradbenih firm.
    Z nenadnim upadom poslov v 2010 je prišlo do zloma ne samo teh firm, ampak celotnega gradbenega sektorja katerega obseg je upadel za več kot polovico. Prav ta upad, ki bi ga z zagonom alternativnih projektov (2.tir z že odobreno 400 milijonsko evropsko pomočjo, elektrarne na Savi – 1,5 milijardna investicija, ki je bila zaradi obnovljivih virov uvrščeno v 1. prioriteto financiranja EIB in ki bi jo zaradi tega lahko investirali z do 75% tujih, izjemno ugodnih virov) lahko z lahkoto prebrodili, je bil eden od največjih razlogov za nepotrebno poglabljanje krize.

    Po mojih izkušnjah, kolikor sem imel priliko vodeti od blizu, faktorja čiste neumnosti in nesposobnosti, človek pri politiki ne sme nikoli preveč podcenjevati.

%d bloggers like this: