Telekom, regulacija, sodišča in loterija

Članek je izvirno objavljen v Financah.

Verjamete v neodvisnost in poštenost regulatorjev trga in varuhov zakonitosti? No, potem lahko nehate brati naprej. Ker bodisi živite v lepem domišljijskem mitu bodisi ste pravni zastopnik Telekoma ali Pivovarne Laško. Če ste pa bolj odprte glave in materialno nevezani na interese monopolistov, lahko v nadaljevanju na primeru regulacije področja telekomunikacij v Sloveniji dobite malce širšo sliko.

Praksa razvitih držav v zadnjih treh desetletjih je pokazala, da je regulacija področja telekomunikacij nujna. Seveda pa pot do učinkovite regulacije telekomunikacijskega trga ni bila tako preprosta. V osnovi gre za dilemo učinkovitosti regulacije v primerjavi z delovanjem konkurenčne zakonodaje. Slaba lastnost regulacije, ki načeloma deluje ex-ante z oblikovanjem ustreznih cenovnih in strukturnih politik, je namreč, da se rada izpridi v njeno nasprotje, to je v zaščito monopolistov. Začetnik ekonomske teorije regulacije George Stigler je razvil t.i. koncept ujetosti (capture theory).  Teorija ujetosti pravi, da se birokrati ali politiki, ki naj bi delali v korist javnega interesa, običajno sistematično ujamejo v delovanje v korist partikularnih zasebnih interesov. Z vidika teorije javne izbire je ujetost nujna posledica poskusa regulacije neke panoge, saj so finančne koristi zasebnih interesov vezane na politične odločitve oziroma odločitve regulatornih organov, zaradi česar bodo nosilci zasebnih interesov vedno – neposredno ali posredno – našli način, kako »ujeti« odločevalce.

Tovrstnih praks, ko se regulatorji trga prelevijo v zaščitnika monopolistov, je v praksi ogromno. Na področju telekomunikacij je bil tako v številnih državah običajen pristop sektorskih regulatorjev »enaka obravnava« obstoječih in novih ponudnikov. V praksi se je to pokazalo kot »nevmešavanje« regulatorjev v spore med obstoječimi in konkurenčnimi ponudniki glede medomrežnega povezovanja oziroma zaračunavanja zaključevanja klicev v omrežju dominantnega prevladujočega ponudnika z načelnim stališčem, naj se »prosto dogovorijo« o teh cenah. Prav s tega vidika je, kot ugotavljajo analize za razvite države, v začetnem obdobju liberalizacije telekomunikacijskih trgov ključna učinkovita konkurenčna politika, ki za nazaj (ex-post) sankcionira zlorabe dominantnega položaja privatiziranih nekoč državnih telekomunikacijskih monopolnih podjetij. Danes večina razvitih držav kombinira obe možnosti, ex-post splošno konkurenčno politiko in ex-ante specifično sektorsko regulacijo telekomunikacijskega trga, da bi tako dosegale optimalne rezultate tako z vidika razvoja tega trga kot z vidika blaginje potrošnikov.

V Sloveniji je tipičen takšen primer »ujetosti regulatorja« v interese monopolista delovanje slovenske Agencije za pošto in elektronske komunikacije (Apek) v prvem obdobju njenega delovanja, o čemer je pisal tudi kolega Dušan Caf. Drug primer ujetosti regulatorja je delovanje Urada za varstvo konkurence (vse do zamenjave vodstva) v primeru ugotavljanja zlorabe dominantnega položaja Telekoma ali ugotavljanja koncentracije na trgu piva. O obojem sem tudi sam v preteklosti izdatno pisal.

No, zelo zanimiv pa je tudi primer ujetosti varuhov zakonitosti, torej sodišč, v interese monopolistov, denimo našega Telekoma. Ena najbolj znanih zadev se nanaša na odločbo UVK iz leta 1997 o zlorabi monopolnega položaja Telekoma z odklonitvijo možnosti konkurentom uporabe cenejših klicev za dostop do interneta. Telekom se je na tožbo pritožil, zadeva pa je bila v škodo Telekoma pravnomočno končana s sklepom Višjega sodišča šele osem let kasneje (2005). Toda ne dokončno, saj je Telekom vložil postopek revizije sklepa in zadeva traja še danes, torej 12 let. Toda še bolj zanimiv del zgodbe se nanaša na obnašanje prvotno pristojnega sodišča. Zadnji rok za vložitev odškodninske tožbe obeh tožnikov (Quantum in K2.net) je potekel leta 2000, toda sodišče je šele leta 2001 (4 leta po vložitvi tožbe) tožbo Telekoma vročilo toženi stranki UVK.

Naključno? Ne, tedanji vodja Okrožnega sodišča v Ljubljani in sedanji minister za pravosodje Aleš Zalar je takrat za Delo povedal, da ta zamuda ni bila »skladna s časovnimi standardi«. In dodal, da takrat (leta 2005) omenjeni sodnik že 6 let ni bil več v službi na sodišču niti njegov nadrejeni. Torej nobenih možnosti za sankcije proti sodniku in nobene odgovornosti sodišča za prizadeto materialno škodo omenjenima podjetjema. Še vedno ni pravnomočna tudi druga odločba UVK zaradi Telekomove zlorabe s cenejšimi številkami za dostop do interneta iz leta 1999, saj jo je UVK izdal šele leta 2007 (po osmih letih obravnave!), zaradi česar je oškodovano podjetje (ABM) prav tako zamudilo rok za vložitev odškodninskega zahtevka.

Podobne stvari se dogajajo še naprej. Spodaj navajam največje odškodninske tožbe proti Telekomu in koliko časa je trajalo, da je prišlo do prve obravnave na sodišču, oziroma da so se zaključile s sodbo ali poravnavo:

1. T-2 proti Telekom, 129,5 mio EUR, vložena v januarju 2007, obravnave še ni bilo (31 mesecev),
2. AMIS proti Telekom, 56,8 mio EUR, vložena v maju 2008, obravnave še ni bilo (16 mesecev),
3. Sinfonika proti Telekom, 36 mio EUR, vložena v decembru 2007, obravnave še ni bilo (21 mesecev),
4. Tuš Telekom proti Telekom, 21,5 mio EUR, vložena v septembru 2007, sodnik Jože Ruparčič, prva obravnava oktober 2008 (v 13 mesecih!), zadeva po dveh letih še ni zaključena,
5. ABM proti Telekom, 4,2 mio EUR, vložena v oktobru 2002, sodnica Tanja Poberžnik, prva obravnava maj 2005 (31 mesecev), zadeva je po sedmih letih še vedno na prvi stopnji,
6. In.Life proti Telekom, 3,2 mio EUR, vložena v novembru 2005, sodnica Mateja Levstek, prva obravnava december 2006 (13 mesecev!), zaključeno s poravnavo v juliju 2007,
7. AMIS proti Telekom, 2,3 mio EUR, vložena v decembru 2007, prve obravnave še ni bilo (21 mesecev).

Iz seznama je očitno, da sodišča neverjetno počasi delajo, saj do prve obravnave pride običajno šele po dveh letih in pol. Toda po drugi strani je denimo v primeru tožb In.Life proti Telekomu iz novembra 2005 ali pa Tuš Telekoma proti Telekomu iz septembra 2007 prišlo že po 13 mesecih.  So sodišča začela hitreje delati? Ne, očitno je pomembna »loterija« oziroma sreča glede tega, kateremu sodniku je bila dodeljena tožba. Velik del ne samo hitrosti procesa ampak tudi njegove uspešnosti je odvisna od tega, kateremu sodniku je bila zadeva dodeljena. V odvetniških krogih, ki so enkrat na eni, drugič na drugi strani, je slišati, da »izbira« sodnika, torej dodelitev tožbene zadeve posameznemu sodniku s strani nadrejenih ni naključna. Zelo rado se zgodi, da kadar je »v višjem interesu«, da ne pride do razpleta neke tožbe, nadrejeni poskrbijo, da je zadeva dodeljena denimo sodnici brez izkušenj, sodnici tik pred porodniškim dopustom ali izjemno nedelovnemu sodniku. Tožbeni proces se tako s predodeljevanjem zadev drugim sodnikom v lestvici povsem legalno podaljšuje v nedogled.

Neučinkovito sodno varovanje zakonitosti je tako eden izmed ključnih elementov v neučinkovitem varstvu konkurence oziroma v neformalni zaščiti monopolistov. Podobno ugotavlja OECD v letošnjem kritičnem poročilu o upravljanju podjetij v državni lasti v Sloveniji, kjer pravi, da ima Slovenija načeloma sprejeto z državami OECD primerljivo zakonodajo, ki pa jo ekstremno neučinkovito izvaja zaradi počasnosti in neusposobljenosti sodišč ter procesnih značilnosti. V tej državi je zato najlepše biti monopolist ali državna agencija, se oborožiti z zvitimi odvetniki in se smejati v brk vsem ostalim. Praktično se ti ne more nič zgoditi. Naš Telekom je najboljši primer tega.

9 responses

  1. Odličen članek. Pohvalno je predvsem to, da se dr. Damijan drži neposredno preverljivih dejstev in ne vztraja, tako kot običajno, pri faktično napačnih trditvah, da bi tuje lastništvo situacijo popravilo.

    Je pa res, da dr. Damijan ne posveti niti vrstice sodobnim strokovnim debatam o pravu konkurence, ki se danes vrtijo predvsem okoli tega, ali naj bo konkurečno pravo namenjeno varstvu podjetij ali potrošnikov. Interesi teh dveh skupin vsekakor niso vedno v soglasju.

    Ker je slovenski trg telekomunikacij po kvaliteti in ceni storitev evropsko primerljiv, če ne celo nadpovprečen, je videti, da regulatorni “manko” ni oškodoval uporabnikov, temveč predvsem podjetja.

    Dr. Damijan v zadnjem času očitno odkril plodnost institucionalnih pristopov k ekonomiji, bi bilo dobro, da bi te pristope uporabil tudi pri analizi konkurenčne politike kot take. Tudi ona je namreč lahko “ujeta”, npr. v neoliberalno dogmo, ki pravi, da je treba dominantna podjetja brzdati na vse možne načine, čeprav to ni nujno v interesu potrošnikov oz. razvoja podjetij.

  2. V primeru telekomunikacij lahko delno opravicimo sodisca za nerazumevanje in slabo reguliranje inovativnih high-tech poslov. Malo tezje je pojasniti IRS toleranco do znane Madoff Ponzi sheme. Ampak v to so upleteni sami ekonomisti “cari” 🙂

  3. Tudi meni je clanek izredno zanimiv, saj je s podatki se kako zgovoren.

    Tu se ustavis in se vprasas, komu je ta pocasnost v korist in kako dalec smo se kot drzava s svojimi pravnimi vzvodi vzpostavljanja reda in postenih odnosov.Kaj pomaga zakonodaja, ce je neucinkovita zaradi prepocasnosti.

    Res zgolj v korist monopolistom. Zalostno in tragicno hkrati.

  4. @Marko

    V prilogi Telekomunikacije septembrske številke revije Moj mikro je obsežen prispevek z naslovom “Koristi imajo samo lobiji”, v katerem je opisan primer cenovnega izrivanja konkurence na področju mobilne telefonije v Sloveniji in njegove posledice. Kot je predstavljeno v članku, zaradi “odsotnosti” regulatorjev niso oškodovana le podjetja, ampak tudi potrošniki.

    Kot kažejo Mobitelovi polletni poslovni rezultati, so ti zelo verjetno slabši tudi zaradi njegove cenovne politike, ki ne slabi le konkurence, ampak tudi lastno družbo. Posledice pa seveda občutimo tudi potrošniki. Kako? V obliki slabših storitev. Konkurenčni operaterji ob dolgoletnem protikonkurenčnem delovanju prevladujočih operaterjev namreč ne morejo financirati investicij. Tako imamo operaterje, ki s svojimi prihodki ne pokrivajo niti operativnih stroškov. To pa se neposredno pozna v kakovosti storitev, ki jo uporabniki še kako občutimo.

    Marsikdo bo ob tem pripomnil, da bi bilo dovolj, če bi imeli eno dobro delujoče omrežje. Ob tem pa seveda zanemari dejstvo, da če pred desetimi leti ne bi odprli trga mobilnih komunikacij, bi danes imeli sicer res eno dobro omrežje, ampak tudi pet do desetkrat višje cene.

    Potrošniki imamo danes res nizke cene, kar pa ne pomeni, da imamo tudi visoko kakovost storitev. Nasprotno. Nedelovanje regulatorjev v obdobju zadnjih desetih let je povzročilo izjemne anomalije na trgu, ki jih potrošniki še kako občutimo in jih bomo zmeraj bolj.

    Potrošniki imamo res nizke cene, a tako kot v drugih dejavnostih, tudi v telekomunikacijah velja, da nizke cene običajno pomenijo nizko kakovost.

    Za konkurenčen trg pa se srž problema skriva v dejstvu, da imamo nizke maloprodajne cene, ki so v primeru najnižjih cen več kot dvakrat nižje od najnižjih veleprodajnih cen …

  5. Dušan, poročila Evropske komisije kažejo, da je slovenski telekomunikacijski trg primerljiv z drugimi evropskimi trgi, tako cenovno kot kvalitativno. Ne pravim, da stanje ne bi moglo biti boljše, ampak trditi, da so slovenski “monopolisti” slovenskega potrošnika oškodovali, je podobno, kot se usajati nad domnevnim demokratičnim deficitom v Evropskem parlamentu.

    Vedno je namreč treba jasno povedati, kaj je osnova primerjave: idealnotipski telco trg (demokratični proces), ki ga razen v učbenikih ne najdemo nikjer, ali evropski trg telekomunikacij (nacionalni politični proces), kjer so stvari malce bolj zapletene.

    Pravo konkurence pozna tudi primere, ko je bil ugotovljen dominanten položaj podjetja zaradi superiorne tehnologije, ki jo je podjetje posedovalo, konkurenca pa ne. Takšno podjetje je bilo podvrženo ukrepom, čeprav je v nasprotju s konkurenti to tehnologijo razvilo z velikimi vlaganji. Seveda, superiorna tehnologija je za konkurente lahko ovira za vstop na trg, vendar pa po mojem mnenju ni naloga regulatorja, da takšno oviro odpravi.

    Podobno je s telekomunikacijami. Če Simobil nima denarja zagotoviti ustrezno kvalitetnega podatkovnega prenosa to ne bi smel postati problem Mobitela, ki slednjega zagotavlja kvalitetno in po nizki ceni. Mobitel to lahko dela zato, ker je v projekt vložil veliko denarja.

  6. Dobro izhodišče, a žal napačno nadaljevanje.

    Seveda so prepočasni postopki zelo resen problem, nerodno je le, da se avtor kot ekonomist ne vpraša, zakaj ti postopki trajajo tako dolgo. Sodišča pač počno to, kar v danih razmerah z obstoječimi prostori, infrastrukturo in kadrom lahko. En obisk ljubljanske sodnije vam bo tako o razlogih za navedeno stanje povedal več kot vse akademske teorije o “ujetosti” – vsaj do nedavnega je bilo znano, da nimajo na gospodarskem oddelku niti dovolj razpravnih dvoran (sodniki vodijo obravnave kar v svojih pisarnah), manjka jim podpornega osebja (velik del časa tako sodniki porabijo za čisto administrativna opravila), povrhu pa se že skoraj dve desetletji soočajo še z množičnim odhajanjem kompetentnih pravnikov v zasebni sektor (in izjemnim nezanimanjem za delo v javnem sektorju). So torej pogoste menjave sodnikov in “predodeljevanje” spisov ter njihovo nabiranje v omarah res tako presenečenje?

    Kadar česa ne znamo pojasniti, lahko res prehitro pademo v teorije o “višjih silah”.

  7. Če se prav spomnim, se je civilizacija začela s Hamurabijevim zakonikom. Družba začne funkcionirati, ko vladajo pravila. To pomeni, da pravila a) morajo biti b) morajo se uveljavljati.
    Ko pa pogledam stanje pri sprejemanju pravil (politika) in uveljavljanju (sodišče), se vprašam, ali bi temu stari grki še rekli civilizacija ali pa je že vse malce preveč cinično. Od vsega tega aparata (zakonodaja, izvršilna oblast, pravosodna veja) delujejo le še radarske patrulje, ki uveljavljajo sankcije po tržnem principu.. če plačaš v 8 dneh imaš 50% popusta. Lidl se lahko skrije…

  8. @Marko
    Dilema, ali varovati interese potrošnikov ali interese podjetij res obstaja. Eden od možnih načelnih odgovorov je, da moramo varovati konkurenco, če želimo varovati tudi potrošnike. Če ne bomo varovali (konkurenčnih) podjetij, bo to povzročalo vedno večjo prevlado podjetij s prevladujočim položajem na trgu. Ko bodo z zlorabami pridobila dovolj veliko prevlado, pa bodo “udarila” po potrošnikih z višjimi cenami. Primerov tovrstne prakse imamo nekaj tudi v Sloveniji. Najbolj znan je zagotovo primer trga piva, nekaj primerov, ki bi jih lahko uvrstili v to kategorijo, pa najdemo tudi na področju telekomunikacij. Na tem področju je sicer več primerov, ko podjetje na različne načine izkorišča (diskriminacija konkurence, vezana prodaja, cenovno stiskanje, ipd) svoj prevladujoči položaj na enem trgu (infrastruktura) in izriva konkurenco na odvisnih trgih (storitve), ker se tudi samo pojavlja na teh istih odvisih trgih (TS je “šolski primer” takšnih aktivnosti).

    Da je trg telekomunikacij res lahko še posebej zahteven z vidika varstva konkurence, priča tudi dejstvo, da imamo v številnih državah razen konkurenčnega organa (UVK) tudi posebno agencijo za trg telekomunikacij (oziroma danes elektronskih komunikacij – APEK), ki ima v sektorski zakonodaji (ZEKom) med nalogami izrecno zapisano tudi varstvo konkurence. In prav danes sta APEK in UVK podpisala protokol o ustanovitvi posebne koordinacijske skupine strokovnjakov obeh organov, ki bodo sodelovali pri preganjanju kršiteljev na trgih elektronskih komunikacij … Želimo jim uspešno delo 😉

  9. V zvezi z delovanjem sodišč je pomembna še ena ugotovitev. V analizi postopkov pred regulatorji in sodišči, ki smo jo opravili v zadnjih mesecih, smo ugotovili, da se sodniki na upravnem sodišču, kadar se stranka v postopku ne strinja z odločitvijo regulatorja in vloži tožbo na upravno sodišče, običajno ne spuščajo v vsebino odločitve regulatorja, ampak preverjajo zgolj skladnost postopka z zakonodajo.

    V primerih, ko odločitve postopkovno in vsebinsko niso bile primerne, so sodniki odločali le o postopku. Če so bile ugotovljene postopkovne napake, je bila odločba npr. razveljavljena, regulator pa je nato po pravilnem postopku ponovno sprejel vsebinsko sporno odločbo. Če ni bilo postopkovnih napak pri izdaji odločbe, je bila zgodba običajno zaključena in tožba zavrnjena.

    Zaradi takšnega delovanja smo imeli v zadnjih letih nekaj vsebinsko spornih odločitev regulatorjev, ki so bile sicer sprejete po zakonsko predpisanih postopkih. Skratka, postopkovno korektno, vsebinsko sporno, sodišča prve stopnje pa o vsebini običajno ne želijo odločati. Te ugotovitve veljajo za področje telekomunikacij.

    Ugotovljeno je bilo, da družbam, ki se ne strinjajo z vsebino odločitev regulatorjev, pogosto ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Na koncu, po nekaj let trajajočih postopkih imajo sicer možnost do uporabe izrednih pravnih sredstev, za katera pa morajo izpolnjevati določene zakonsko predpisane pogoje.

    Opisani položaj je absurden in predstavlja še en močan vzvod za uničevanje konkurence, predvsem malih družb, ki si težko privoščijo dolgotrajne sodne postopke. Kot smo ugotovili v naši analizi, večina sodnih postopkov s področja varstva konkurence na področju telekomunikacij do danes še ni bila pravnomočno zaključena. Na osnovi nekaterih mednarodnih primerjav in pogovorov s tujimi strokovnjaki, sklepamo, da je pravno varstvo konkurence na področju telekomunikacij v Sloveniji zelo slabo. Na osnovi ugotovitev najbrž ni pretirana trditev, da se Slovenija uvršča na sam rep med razvitimi državami.

    Primeri nekaterih držav, kjer so imeli podobne težave kot jim imamo mi, a mnogo manj akutne, kažejo, da se v primeru, ko obstaja jasna volja za rešitev zgoraj opisanega stanja, najde tudi pot, ki zahteva odločne politične poteze. Potrebna je neomajnost in odločnost predsednika vlade, ki mora presekati interesne mreže. Ali lahko odločne poteze pričakujemo tudi od Boruta Pahorja? Najbrž ne, ker so njegovi svetovalci prav tako ujetniki opisanih interesnih mrež.

%d bloggers like this: