Dario Guarascio, Philipp Heimberger in Francesco Zezza so naredili raziskavo o temi, o kateri ekonomisti izjemno veliko razpravljamo: Zakaj je Italija po letu 1990 nenadoma začela nazadovati relativno glede na druge države v EU. Tukaj se pojavljajo različne razlage (moja osrednja razlaga se nanaša na poglabljanje evropske integracije, torej skupne evropske politike in predvsem monetarna unija), vendar vse brez definitivnega odgovora. Guarascio s kolegoma v članku The Eurozone’s Achilles Heel: Reassessing Italy’s Long Decline in the Context of European Integration and Globalization v analizi večdesetletnega relativnega nazadovanja Italije zavrnejo poenostavljeno razlago, da so zanj odgovorne predvsem tradicionalne italijanske slabosti – neučinkovite institucije, korupcija, prevelika vloga države, rigidni trgi dela in množica majhnih podjetij. Njihova osrednja teza je drugačna. Strukturne značilnosti, ki so bile prisotne že v času italijanskega povojnega gospodarskega čudeža, same po sebi ne morejo pojasniti, zakaj se je zaostajanje Italije izrazito pospešilo šele od osemdesetih in predvsem devetdesetih let naprej. Avtorji zato italijansko stagnacijo interpretirajo kot rezultat interakcije domačih strukturnih slabosti z globalizacijo ter vse močnejšimi omejitvami ekonomske politike, ki jih je prinesla evropska integracija.

Razsežnost italijanskega nazadovanja je izjemna. Italija je bila v petdesetih in šestdesetih letih ena najhitreje rastočih industrijskih držav sveta, še v sedemdesetih pa je bila po produktivnosti dela uspešnejša od Nemčije, Francije in Španije. Nato se je trend obrnil. Med letoma 1980 in 2021 je nastala velika produktivnostna vrzel glede na druge velike članice evroobmočja, industrijska proizvodnja je začela relativno zaostajati, dohodek na prebivalca, ki je bil še do sredine 2000-ih višji kot v Franciji in blizu nemškega, pa se je začel oddaljevati od obeh držav. Italija je tako iz ene najuspešnejših zgodb evropske povojne konvergence postala tretje največje gospodarstvo evroobmočja z dolgoročno stagnirajočo produktivnostjo in življenjskim standardom.

Spodnja slika v enem zamahu pokaže celotno zgodbo italijanskega relativnega nazadovanja.

Slika 1: Razlika Italije glede na Nemčijo, Francijo in Španijo pri produktivnosti dela, industrijski proizvodnji in BDP na prebivalca, 1950–2022

Pomemben argument avtorjev je, da standardna zgodba o pomanjkanju strukturnih reform težko zdrži empirično preverjanje. Italija je bila namreč med evropskimi državami ena najbolj vztrajnih izvajalk liberalizacije trgov proizvodov in dela, privatizacije ter finančne deregulacije. Med letoma 1973 in 2013 avtorji naštejejo kar 401 tržno-liberalizacijskih reform, v primerjavi z 260 v Nemčiji, 252 v Franciji in 269 v Španiji. Problem torej ni bil, da Italija reform ni izvedla. Problem je, da reforme niso prinesle obljubljenega povečanja produktivnosti. Nasprotno, italijansko relativno nazadovanje se je pospeševalo prav v obdobju evropske integracije in globalizacije, ko so se nekatere tradicionalne domače slabosti stabilizirale ali celo zmanjševale.

Prelomno obdobje so devetdeseta leta. Po valutni krizi leta 1992 in izstopu lire iz evropskega monetarnega sistema je devalvacija ponovno vzpostavila zunanjo konkurenčnost. Toda priprave na evro so nato zahtevale povsem drugačen režim. Italija je ukinila indeksacijo plač, zaostrila fiskalno politiko, pospešila privatizacijo, liberalizirala trge in začela ustvarjati velike primarne proračunske presežke. Vstop v evro je pomenil tudi dokončno izgubo možnosti prilagajanja prek nominalnega deviznega tečaja. Ker konkurenčnosti ni bilo več mogoče obnavljati z devalvacijo lire, je glavni instrument postala »notranja devalvacija« – omejevanje rasti plač in povečevanje fleksibilnosti trga dela. Toda nižje plače so zavrle domače povpraševanje in investicije, poceni delo pa je zmanjšalo spodbude podjetij za tehnološko modernizacijo in kapitalsko intenzivnejšo proizvodnjo. Rezultat je bil nasproten pričakovanemu: nižja rast produktivnosti in posledično nižja gospodarska rast.

Prav plače in investicije so zato osrednji del italijanske zgodbe. Od devetdesetih let naprej so realne plače najprej stagnirale in nato začele upadati; leta 2021 so bile realne plače v Italiji celo nižje kot leta 1990. Strategija konkurenčnosti prek poceni dela je hkrati spodbujala delovno intenzivno proizvodnjo in zmanjševala motivacijo podjetij za avtomatizacijo, R&R in tehnološke investicije. Nastal je začaran krog: nizke plače zmanjšujejo potrošnjo, šibko povpraševanje zmanjšuje investicije, nizke investicije zavirajo produktivnost, nizka produktivnost pa se uporablja kot argument za nadaljnje omejevanje plač. Italija je tako poskušala konkurirati predvsem s stroški namesto s tehnologijo, medtem ko je Nemčija konkurenčnost gradila predvsem s tehnološkim izboljševanjem proizvodov in reorganizacijo izvoznih trgov.

Spodnja slika neposredno pokaže povezavo med stagnacijo plač, investicij in italijanskim produktivnostnim problemom.

Slika 2: Realne plače na zaposlenega in realne investicije v Italiji, Nemčiji, Franciji in Španiji, 1960–2022

Drugi strukturni problem je italijanska podjetniška struktura. Italija ima izrazito veliko mikro in malih podjetij, toda avtorji opozarjajo, da to samo po sebi ni bilo ovira v času hitre povojne rasti. Industrijski distrikti majhnih in srednjih podjetij so uspešno delovali, dokler jih je dopolnjeval sistem velikih državnih podjetij, ki je zagotavljal kapitalsko intenzivne investicije, raziskave in razvoj ter tehnološke spillover učinke. Privatizacija in postopna razgradnja tega sistema sta zmanjšali število velikih podjetij v strateških sektorjih. Zanimivo je, da imajo velika italijanska podjetja danes produktivnost, primerljivo z nemškimi, podjetja s 50 do 249 zaposlenimi pa celo najvišjo produktivnost med primerjanimi državami. Problem je predvsem v tem, da je takšnih podjetij premalo: kar 41,9 % italijanske zaposlenosti je v mikro podjetjih, v Nemčiji pa le 18,7 %.

S tem je neposredno povezan tehnološki zaostanek. Italija je leta 2020 za raziskave in razvoj namenjala 1,5 % BDP, Nemčija 3,1 % in Francija 2,4 %. Še bolj povedna je stagnacija izdatkov za izobraževanje: leta 2020 so v Italiji znašali 3,7 % BDP, torej manj kot leta 1990 in komaj več kot leta 1980, medtem ko je Francija namenjala 5,5 %, Nemčija 4,7 % in Španija 4,6 % BDP. Strategija nizkih stroškov dela, majhna podjetja, šibke investicije in nezadostno vlaganje v znanje so se zato medsebojno krepili. Italija se je ujela v specializacijo v srednje tehnološko zahtevnih dejavnostih in ob vzponu Kitajske ter drugih nastajajočih gospodarstev izgubljala tehnološko konkurenčnost. Ta zgodba je na las podobna slovenski, kjer se je naše gospodarstvo ujelo v podobno past.

Tretji element je tradicionalna delitev med razvitim severom in Mezzogiornom. Ta razlika je obstajala že prej, vendar so jo do osemdesetih let blažile fiskalna politika, državne investicije, velika javna podjetja in regionalna industrijska politika. Z evropsko integracijo se je ta mehanizem oslabil: pravila skupnega trga so omejila možnosti selektivne industrijske politike, fiskalna politika je postala restriktivnejša, privatizacija pa je zmanjšala vlogo države pri usmerjanju investicij. Posledice so bile posebej hude po evrski krizi, ko je Italija izgubila približno četrtino industrijske proizvodnje. Padec industrijske dodane vrednosti, investicij, potrošnje in javnih izdatkov je bil bistveno večji na jugu kot na severu, zaradi česar se je regionalna polarizacija še povečala.

Vse to se je združilo z omejevanjem agregatnega povpraševanja. Maastrichtski kriteriji so Italijo že v devetdesetih prisilili v fiskalno konsolidacijo, po vstopu v evro pa je država izgubila tudi samostojno monetarno in tečajno politiko. Avtorji poudarjajo kaldorijanski mehanizem: šibkejše povpraševanje ne pomeni zgolj kratkoročno nižje rasti BDP, temveč prek nižjih investicij, manjšega učenja skozi proizvodnjo in počasnejšega tehnološkega napredka zmanjšuje tudi dolgoročno rast produktivnosti. Hkrati je skupni trg povečal konkurenco, evropska pravila pa so omejila selektivno podporo posameznim industrijam. Zunanjo omejitev so sicer italijanske politične elite zavestno sprejele, saj so pričakovale, da bo »vincolo esterno« prisilil državo v modernizacijo. Toda prav omejitev instrumentov, s katerimi je Italija pred tem blažila svoje strukturne slabosti, je začela zavirati njene ključne motorje rasti.

Zato avtorji italijansko izkušnjo označijo kot neuspešen poskus modernizacije prek zunanje omejitve. Evro ni povzročil konvergence italijanskega življenjskega standarda proti jedru EU. Zgodilo se je nasprotno: Nemčija in industrijsko jedro sta okrepila proizvodno strukturo in ustvarjala velike zunanjetrgovinske presežke, medtem ko je Italija doživljala strukturno slabitev in proces »revne terciarizacije«, v katerem so tehnološko zahtevnejše proizvodne zmogljivosti izgubljale pomen v korist nizkoproduktivnih in nizko plačanih storitev. Podoben problem je prizadel tudi Španijo, Portugalsko in Grčijo, vendar je italijanski primer zaradi velikosti gospodarstva in njegove vpetosti v evropske industrijske verige sistemsko najpomembnejši.

Iz tega sledi tudi precej jasen ekonomsko-politični sklep. Avtorji zavračajo nadaljevanje iste kombinacije fiskalne restriktivnosti, horizontalnih subvencij in fleksibilizacije trga dela. Predlagajo dolgoročen program javnih investicij, ponovno aktiviranje selektivne industrijske politike, več vlaganj v tehnologijo in inovacije, regionalno politiko za zmanjševanje razvojnih razlik ter politiko stabilnejših in bolje plačanih delovnih mest.

Problem pa je, da takšna strategija zahteva spremembo tudi na evropski ravni. Sedanji fiskalni okvir najbolj zadolženim državam omejuje fiskalni prostor prav takrat, ko bi potrebovale največ investicij za tehnološko prestrukturiranje. Avtorji zato predlagajo večjo uporabo EIB, kohezijskih in strukturnih skladov, evropsko industrijsko politiko ter spremembo pravil državnih pomoči, ki bi omogočila ciljno podporo strateškim sektorjem.

Ugotovitve v tej raziskavi povsem potrjujejo mojo razlago razlogov za zaostajanje Italije, pa tudi zaostajanja celotne EU za denimo ZDA. Poglabljanje evropske integracije je prek skupnih ekonomskih politik, odprave nacionalnih industrijskih politik in omejevanja agregatnega povpraševanja prek fiskalnih omejitev ubilo konkurenčnost, investicije in rast produktivnosti v EU. Nekaj, kar so evropski politiki goreče zagovarjali kot zdravilo za pospešitev rasti produktivnosti in povečanje konkurenčnosti Evrope in kar goreče zagovarjajo še danes, je dejansko ubilo konkurenčnost in rasti produktivnosti njenih posameznih članic in s tem EU kot celote. Poglabljanje evrooske integracije je zdravilo, ki je ubilo pacienta.

Italijanska zgodba je zato precej bolj neprijetna za zagovornike evropske integracije, kot se zdi na prvi pogled. Problem ni v tem, da je Italija zaradi evropske integracije morala odpraviti svoje slabosti, pač pa da je morala opustiti velik del instrumentov, s katerimi je te slabosti prej kompenzirala. Skupni trg je omejil možnosti nacionalne industrijske politike in državnih pomoči, Maastricht je omejil fiskalno politiko, evro je odpravil možnost prilagajanja prek deviznega tečaja, liberalizacija kapitalskih trgov pa je povečala disciplino finančnih trgov. Za gospodarstvo, kakršno je nemško – z velikimi izvoznimi podjetji, tehnološko prednostjo, visoko produktivnostjo in že vzpostavljenimi globalnimi tržnimi deleži – je bil takšen institucionalni okvir bistveno manj problematičen. Za Italijo, ki je svojo konkurenčnost tradicionalno vzdrževala tudi z občasnimi depreciacijami lire, javnimi investicijami, državnimi podjetji in aktivno industrijsko politiko, pa je pomenil odstranitev ključnih mehanizmov prilagajanja. Evropska integracija je tako različne nacionalne proizvodne strukture podredila enotnim pravilom, ne da bi hkrati vzpostavila dovolj močne evropske fiskalne, industrijske in transferne mehanizme, ki bi preprečevali divergentni razvoj.

V tem smislu italijansko zaostajanje ni zgolj italijanski problem, ampak simptom konstrukcijske napake evropske integracije. Enotni trg in skupna valuta sama po sebi ne zagotavljata konvergence. Če so začetne proizvodne strukture različne, lahko odprava nacionalnih instrumentov prilagajanja ob odsotnosti dovolj velikega skupnega proračuna in skupne industrijske politike celo okrepi kumulativne prednosti gospodarskega jedra. Kapital, tehnologija, visoko produktivne dejavnosti in najboljša delovna mesta se koncentrirajo tam, kjer že obstajajo največje aglomeracijske in tehnološke prednosti, periferija pa se prilagaja prek nižjih plač, šibkejšega domačega povpraševanja in izgubljanja industrijske baze. Italija je morda najbolj izrazit primer tega mehanizma: država, ki naj bi jo evropska zunanja omejitev prisilila v modernizacijo, je po treh desetletjih globlje integracije relativno bolj zaostala za evropskim jedrom.

To pa odpira precej neprijetno vprašanje: če poglabljanje evropske integracije ne zmanjšuje razvojnih razlik med članicami, ampak jih v nekaterih primerih sistematično povečuje, ali je problem res v državah, ki se ne znajo prilagoditi – ali v samem modelu integracije?