Komentar k Revizijskemu poročilu Računskega sodišča glede vodenja in prostorskega načrtovanja projekta 3. razvojne osi

Metod Di Batista

Računsko sodišče je decembra 2021 pripravilo Revizijsko poročilo o vodenju in prostorskem načrtovanju 3. Razvojne osi. To je cestna povezava med Avstrijo in Hrvaško, ki odpira povsem nov cestni koridor v Sloveniji. Zato ima tudi naziv »razvojna os«.

Gradivo je zelo kompleksno z množico podatkov in ugotovitev. Za povprečnega bralca je to zelo zahtevno gradivo, ki temelji na številnih zahtevnih določilih naše stalno se spreminjajoče in komplicirane zakonodaje. Pristop je sistematičen in zelo analitičen, bi pa bilo možno polemizirati z nekaterimi primerjavami in ugotovitvami. Vendar o tem morda kdaj drugič. V nadaljevanju bom poskušal moje ugotovitve prevesti v čim bolj razumljiv jezik.

V tem prispevku se bom ukvarjal predvsem z nekaterimi organizacijskimi vidiki postopkov prostorskega načrtovanja. Komentiral bi lahko tudi ostala področja kot so planiranje, investicijska dokumentacija itd., vendar bi bilo to preveč za en prispevek.

V zvezi s prostorskim načrtovanjem 3. razvojne osi je Računsko sodišče izpostavilo učinkovitost dela Ministrstva za okolje in prostor ter Ministrstva za infrastrukturo.

V svoji profesionalni karieri sem aktivno sodeloval pri sprejemanju večine lokacijskih načrtov za slovenske avtoceste (AC). Kot član prve uprave DARS d.d., zadolžen za tehnično pripravo in izvedbo projektov, sem redno in aktivno spremljal, usmerjal in sodeloval pri usklajevanju tras AC v prostoru.

Najprej nekaj primerjav:

Časovni okvir sprejemanja lokacijskih načrtov za izgradnjo osnovnega slovenskega avtocestnega križa se je od začetka v letu 1993 do leta 2009 zelo spreminjal:

  • v začetku so se prostorski akti pripravljali in sprejemali zelo hitro; npr. za enega najtežjih odsekov na slovenskih avtocestah, odsek Vransko – Blagovica (preko Trojan), je bil lokacijski načrt sprejet v manj kot 3 letih
  • v obdobju 1994 do 2002 je to trajalo povprečno 3 leta in 5 mesecev
  • obdobju 2003 do 2009 pa povprečno 6 let 6 mesecev.

V času prve uprave je bilo na DARS (vodil jo je inženir Jože Brodnik) zaposlenih nekaj čez 20 strokovnjakov in administracije. V tistem obdobju je DARS vodil oz. usmerjal izdelavo preko 10 lokacijskih načrtov in istočasno preko 10 gradbišč novih avtocest.

Po podatkih Računskega sodišča pa so bili časi sprejemanja prostorskih načrtov na 3. razvojni osi:

  • za 4 načrte, ki so že sprejeti, so trajali postopki od 6,9 do 12,3 let
  • za 4 nesprejete načrte pa trajajo postopki že od 14,9 do 16,2 let pa v letu 2020 še niso bili sprejeti!

Danes je tako na DARSu kot na ministrstvih veliko več zaposlenih. Gornji podatki kažejo, da so se postopki podaljšali tudi za 5-krat od takrat, ko je začel delovati DARS d.d. V tem času se je prostorska zakonodaja iz leta 1992 večkrat spreminjala v cilju večje učinkovitosti in hitrejših postopkov. Pri tem pa moram biti korekten in ugotoviti, da se je predvsem varovanje naravnega in bivalnega okolja s to zakonodajo zaostrovalo in sprejemalo vse bolj zahtevne evropske direktive. Kljub temu pa ugotovitve Računskega sodišča kažejo, da ni problem samo v zakonodaji!

Dostikrat slišimo, da so problem civilne iniciative, ki blokirajo postopke. Tudi v časih hitrejših postopkov v prostoru (AC program) so bile zelo aktivne civilne iniciative. Mimogrede, tudi moje ime je bilo nekoč na transparentih protestnikov. Seveda se je tudi okolju takrat namenjalo veliko pozornosti, kar kažejo zgrajene avtoceste, ki so bile dostikrat deležne pohval, predvsem tujih strokovnjakov.

Minister za okolje bi moral zelo skrbno analizirati, kaj se je dogajalo v zadnjih več kot 20 letih, da je postalo prostorsko načrtovanje tako neučinkovito. Predvsem bi se moral vprašati zakaj večkratna sprememba prostorske zakonodaje, v cilju poenostavitve in skrajšanja postopkov, ni prinesla rezultatov oz. je celo podaljšala in zakomplicirala postopke? Za vsemi temi spremembami stojijo imena in priimki, ki so lahko tudi odgovorni za izredno počasno realizacijo velikih infrastrukturnih projektov, posledično pa tudi za veliko finančno škodo in smrtne žrtve na neustreznih cestah, da ne govorimo o neenakih pogojih mobilnosti za vse prebivalce Slovenije!

Minister za promet pa bi se moral zamisliti nad kompetentnostjo in učinkovitostjo svojega ministrstva pri vodenju največjih infrastrukturnih projektov. Primerjalne analize s stigmatiziranim in edinim velikim, realiziranim, infrastrukturnim projektom v državi Sloveniji – avtocestnim programom, bi mu morali dati, ob seveda trezni strokovni presoji, jasno sliko, zakaj smo postali tako neučinkoviti. Gostilniške in politikantske debate o preplačanih avtocestah so zelo zameglile pravo resnico o učinkovitosti takratnih ekip na ministrstvih, DARS in DDC!

Ključne ugotovitve Računskega sodišča

Nekaj komentarjev na ključne ugotovitve Računskega sodišča:

  1. Koordinacijski organ za državno prostorsko načrtovanje

Računsko sodišče je med drugim ugotovilo, da:

  • MOP kot pristojno ministrstvo do konca leta 2020 ni pripravilo vladnega gradiva s predlogom sklepa o ustanovitvi Komisije vlade za prostorski razvoj. MOP tudi ni pripravilo osnutka poslovnika, ki bi urejal njeno delovanje. Iz ureditve, sestave in pristojnosti tega organa je razvidno, da bi njegova ustanovitev in delovanje preseglo pomanjkljivosti pri koordinacijskih aktivnostih, ki jih je MOP izvajalo prek neformalnih koordinacijskih sestankov glede priprave državnih prostorskih načrtov. Računsko sodišče ocenjuje, da je posledica tega manj učinkovita koordinacija postopkov priprave vseh državnih prostorskih načrtov, ki so se izvajali od leta 2018 do konca leta 2020.

Minister za okolje in prostor bi moral biti zelo zaskrbljen, da v okvirju njegovega ministrstva še 3 leta po sprejemu Zakona o urejanju prostora ni bila ustanovljena komisija, ki bi omogočila bolj učinkovito koordinacijo projektov. Tudi njegovi predhodniki bi morali nositi veliko odgovornost, da niso izpolnili zakonskih obveznosti, ki bi pospešile sprejemanje prostorskih aktov! Pa se v Sloveniji sploh kdo še sekira če nekaj ni narejeno in ima velike posledice na razvoj države? Kot kaže, ne! Verjetno je to pretežka problematika za politike in medije!

Načrtovanje gradnje avtocest je spremljal projektni svet, ki je zelo uspešno reševal zaplete pri projektiranju in usklajevanju novih prometnic v prostoru. Njegove seje, katerih so se udeleževali najvišji predstavniki Ministrstva za okolje, Ministrstva za promet, DARS, DDCj, Univerz, projektanti in ostali po potrebi, so včasih trajale pozno v noč in bile tudi na terenu.

  1. Redni mesečni koordinacijski sestanki

Računsko sodišče ugotavlja, da je MOP sodelovanje in usklajevanje z vsemi udeleženci postopka sprejemanja državnih prostorskih načrtov (pobudnik, nosilec, inženirji, in ostala ministrstva ter državni organi) zagotavljalo z organizacijo rednih mesečnih koordinacijskih sestankov v zvezi s projekti izgradnje državnih cest, med katerimi se je obravnavalo tudi projekt 3. razvojne osi. Tovrstni sestanki predstavljajo pomembno orodje MOP za koordinacijo ravnanja udeležencev v postopkih sprejemanja državnega prostorskega načrta. Med temi udeleženci je imel MZI Direktorat za kopenski promet (DKP) posebno težo, saj je nastopal tako v vlogi pobudnika kot tudi Državnega nosilca urejanja prostora. Na problem neudeležbe predstavnikov MZI DKP na koordinacijskih sestankih je MOP večkrat opozarjalo MZI in je v ta namen na MZI naslovilo tudi dopis, v katerem ga je pozvalo, da nujno zagotovi udeležbo predstavnikov na vseh relevantnih koordinacijskih sestankih v prihodnje, hkrati pa je pojasnilo naloge MZI kot pobudnika, ki izhajajo iz Zakona.

Šokiran sem bil ko sem prebral pojasnilo MZI, da dva njihova strokovna sodelavca nista imela časa za sodelovanje pri prostorskem usklajevanju največjih državnih projektov in da sta imela druge naloge z višjo stopnjo prioritete!?

V času prve uprave DARS sem, kot član uprave zadolžen za tehnično pripravo in izvedbo, redno in aktivno sodeloval na medministrskih koordinacijah za vodenje postopkov usklajevanja v prostoru. Glede na zahtevnost problematike so za sodelovanje na teh koordinacijah »našli čas« tudi predsednik uprave DARS, državni sekretarji in tudi ministri , kljub vsem drugim prioritetam, ki so jih imeli ob nastajanju sistema nove države!!

Gradnjo objektov za olimpijske igre v Londonu je osebno spremljal takratni ministrski predsednik Tony Blair na osnovi poročil, ki so morala biti redno na njegovi mizi.

Minister za infrastrukturo bi se moral zelo skrbno in resno posvetiti notranji organizaciji dela v svojem ministrstvu. Prioritet dela si ne bi smeli postavljati posamezni uradniki, ampak bi jih morala zelo jasno in trdno postavljati državni sekretar in minister. Sploh pa, ko gre za največje državne projekte! S sistemom kratkih poročil bi moral minister tedensko ali mesečno spremljati realizacijo največjih državnih projektov. Tudi predsedniku vlade to ne bi škodilo.

  1. Projektno vodenje

Računsko sodišče ugotavlja, da MOP časovnice za aktivnosti, dogovorjene na koordinacijskih sestankih (deli zapisnikov sestanka), ni redno ažuriralo z določitvijo odgovornega izvajalca aktivnosti in rokom izvedbe. MOP je za nekatere odseke 3. razvojne osi v komercialni aplikaciji za projektni management ločeno pripravljalo podrobnejši terminski načrt za posamezna dejanja postopka priprave posameznega državnega prostorskega načrta, vendar preredko in ne za vse odseke 3. razvojne osi. Prav tako pa večina udeležencev postopkov priprave državnih prostorskih načrtov aplikacije ni uporabljala, kar pomeni, da niso bile izkoriščene vse možnosti aplikacije za učinkovito koordinacijo priprave posameznega DPN.

Zelo nenavadno je pojasnilo MOP, da je na koordinacijske sestanke, MOP dosledno vabilo širok spekter državnih nosilcev urejanja prostora (tako po redni pošti kot tudi po elektronski pošti), žal pa je bil njihov odziv slab. Ukrepi za večje sodelovanje teh akterjev niso na razpolago, saj MOPova zadolžena organizacijska enota ni imela moči prisiliti (?) posameznih akterjev v aktivno sodelovanje

V zvezi s tem sta šokantni dve ugotovitvi in sicer:

  • da terminski plani, ki so osnovno orodje za vodenje projektov, niso bili ažurirarni in da večina udeležencev aplikacije za projektni management ni uporabljala (kam smo prišli – pred več kot 20 leti je bilo to osnovno orodje pri vodenju velikih infrastrukturnih projektov!) in
  • da posamezni akterji na koordinaciji niso sodelovali oz. jih ni bilo mogoče »prisiliti«!? – kot da bi bilo to filatelistično društvo, ne pa naloge v zvezi z največjimi državnimi projekti!

V obdobju DARS-ovega AC programa so ob morebitnih neučinkovitih koordinacijah ali zapletih intervenirali najvišji predstavniki Vlade RS, vključno s predsednikom. K sreči je bilo tega zelo malo.

Naravnost nepredstavljiv je tako površen odnos do projektnega managementa. Terminski plani, za katere obstajajo danes veliko bolj priročna in prijazna orodja kot pred 30 leti, so osnova za spremljanje in ukrepanje pri izvajanju projektov. Kot bi se lahko razbralo iz poročila RS odgovorni državni uradniki sploh ne znajo uporabljati tega orodja! Pred 30 leti so bili terminski plani zakon za vse direktorje in vodje projektov!

Sploh je pa nezaslišano da pri tako velikih zakasnitvah (10 in več let) zadolženi niso sodelovali na koordinacijah, niso ažurirali terminskih planov in da ministri in predsednik vlade niso udarili po mizi zaradi izjemne neučinkovitosti pri vodenju največjih državnih projektov.

Ministri in tudi predsednik vlade bi se morali resno zamisliti ob nemoči, ki jo izkazuje MOP za »prisiljevanje« državnih uradnikov za sodelovanje pri koordinaciji največjih državnih projektov.

  1. Stroški izgradnje III. razvojne osi

Računsko sodišče ugotavlja, da ob oceni skupne dolžine vseh načrtovanih cest v okviru 3. razvojne osi, ki znaša 225 km, predstavlja ocenjen strošek gradnje 3. razvojne osi približno 18,7 milijona EUR/km v tekočih cenah.

Računsko sodišče daje za primerjavo stroške kilometra posameznih zgrajenih odsekov AC in HC v RS, ki so znašali v tekočih cenah od 1,7 milijona EUR/km (odsek HC Divača–Koper) do 47,8 milijona EUR/km (odsek AC Šentvid–Koseze). Povprečni strošek zgrajenega kilometra cest v okviru nacionalnih programov izgradnje AC in HC v obdobju od leta 1994 do 2009 v RS znaša okoli 11 milijonov EUR/km.

O teh primerjavah bi bilo možno precej diskutirati. Poleg časovne komponente (inflacija) in terenskih pogojev, vplivajo na stroške tudi elementi cest. Širina štiripasovnice na 3. razvojni osi bo 21 m, na zgrajenih avtocestah pa je 25 oz. 26 m, kar je za 20 % širše.

Največji in edini uspešno realiziran državni projekt v novi državi Sloveniji, izgradnja avtocestnega križa, je bil v slovenski javnosti, politiki in medijih deležen stigmatizacije in neupravičenih kritik tistih, ki so pri njem sodelovali. Očitki so bili, da so bile avtoceste za 2x, 10x, za 2 milijardi evrov in podobne neumnosti preplačane. Pri tem pa so vse strokovne analize in mednarodne primerjave kazale, da je bila gradnja slovenskih avtocest med najcenejšimi med primerljivimi državami. Vendar to za politiko in usmerjene medije ni bilo zanimivo!

Današnje finančne ocene velikih državnih projektov so izjemno visoke (pozneje se hvalijo, da so realizirali ceneje kot je bilo načrtovano). Kdor bi hotel ugotoviti, kakšna so res razmerja med realiziranimi avtocestnimi projekti in današnjim cenami, bi moral kar veliko vedeti na področju gradbenih kalkulacij. Na žalost smo v zadnjih 15 letih tudi na tem področju močno nazadovali. V Sloveniji je vse manj strokovnjakov, ki obvladujejo to področje gradbeništva. Tega področja pa sploh ne poznajo amaterski ocenjevalci v politiki in medijih. Gostilniške debate so za njih pač bolj strokovne!

Minister za infrastrukturo bi se moral resno vprašati zakaj nimamo v Sloveniji sistemov popisov del in predračunov, kot jih imajo v razvitih državah (Avstrija). Ta sistem je bil na avtocestnem programu že zelo razvit. Potem pa so prišli ljudje, ki so bili mnenja, da je treba delati povsem drugače kot so bile zgrajene stigmatizirane avtoceste. Rezultat tega pa je tudi pričujoče poročilo Računskega sodišča!

Sklep

Vsi, ki so v preteklih 10 letih vodili največje državne infrastrukturne projekte, bi se morali ob poročilu zelo zamisliti. Predvsem ministri, ki so pokrivali prometno infrastrukturo bi morali imeti zelo slabo vest za vso škodo, ki so jo s svojim slabim delom povzročili slovenskim davkoplačevalcem in vsem državljanom. Mobilnost, prometna varnost, vplivi prometa na naravno in bivalno okolje in enakomerna dostopnost vseh delov naše države, so bili v tem obdobju zadnj prioriteta njihovega dela.

Na žalost pa so tako nekdanji kot sedanji odločevalci verjetno nesposobni (ali nimajo časa?) prebrati zahtevnega poročila Računskega sodišča, kaj šele ga razumeti. Upam, da se motim.

Prepričan sem, da na obeh ministrstvih kljub prazničnem in poprazničnem obdobju vlada izredno stanje. Tako kritično poročilo o organizaciji in vodenju največjih projektov v Sloveniji zahteva temeljito in hitro ukrepanje. Gre za ogromna finančna sredstva in investicije, ki vplivajo na življenje in mobilnost številnih državljanov in davkoplačevalcev pa tudi volivcev! Odgovorni in skrbni ministri bi morali na opisano stanje že zdavnaj reagirati!

One response

  1. Računsko sodišče se je v svoji reviziji ravnanja pristojnih organov v projektu tretje razvojne osi tega projekta res lotilo sistematično in je zelo široko zastavilo svojo analizo, zaradi česar bi moralo, če bi zastavljeno nalogo izpeljalo intelektualno pošteno jasno opozoriti na množico napak in problemov vodenja velikih infrastrukturnih projektov v Sloveniji. Nedoslednosti in pomanjkanje volje za izrekanje realnih ocen o napakah gradnje velikih infrastrukturnih projektov odlično odpravlja v svojem komentarju Metod Di Batista, ki zelo obzirno in vljudno opozarja kje vse je Računsko sodišče v svojih ocenah ostalo v mejah žargona pravšnjosti slovenskega neučinkovitega in potratnega vodenja gradenj javne infrastrukture.
    Ne gre za dlakocepsko sitnarjenje, temveč gre za ogromne vsote javnega denarja. V točki 2.3.1.c računsko sodišče jasno ugotavlja enormne razlike v vrednostih kilometra avtocest zgrajenih v času gradnje avtocestnega križa v primerjavi z kilometrom cest v tretji razvojni osi. Potratnost in negospodarno trošenje javnega denarja pri sami gradnji je nadgrajeno z neverjetno počasnostjo umeščanja tretje razvojne osi v prostor in še dodatno z zelo pasivno vodeno gradnjo po tem, ko se končno gradnja začne. Če upoštevamo, da so dosledno vse spremembe gradbene zakonodaje, predpisov na področju javnega naročanja in spremembe prostorske zakonodaje obrazložene kot poenostavitev postopkov je povsem nerazumljivo zakaj se tretja razvojna os gradi počasneje, manj gospodarno in z mnogo večjo porabo javnega denarja, kot smo gradili avtocestni križ. Računsko sodišče nam kljub obsežnosti obravnavanih tem ne da odgovora zakaj se je racionalnost gradnje enormno znižala, kdo je za to odgovoren in kaj bi bilo nujno storiti, če želimo odpraviti izčrpavanje javnega denarja preko negospodarno in škodljivo vodenih investicij v javno infrastrukturo.
    Računsko sodišče zlasti ni preverilo smiselnost koncesijske gradnje tretje razvojne osi, ki jo je Slovenija naložila DARS-u po vzorcu gradnje Drugega tira Divača- Koper, s katerim je nadomeščen model mandatnega ( naročniškega ) razmerja po katerem je bil zgrajen avtocestni križ. Profesor dr. Mojmir Mrak je koncesijo v javno- javnem razmerju večkrat označil za popoln nesmisel, saj je edini rezultat takega konstrukta mnogo nižja transparentnost trošenja javnega denarja. Računsko sodišče ne odpira vprašanje smiselnosti koncesijske gradnje in tudi ne obravnava koncesijske pogodbe med RS kot koencedentom in DARS kot koncesionarjem, oziroma revizijsko poročilo ne omenja, ali takšna pogodba, ki bi po zakonu o DARS morala biti sklenjena za vsak odsek tretje razvojne osi sploh obstaja. Iz revizije ne izvemo ničesar na podlagi kakšnih finančnih aranžmajev bo DARS financiral gradnjo, glede na dejstvo da DARS nima lastnega denarja za vodenje tako obsežne investicije. Tudi če bi DARS dovolj denarja imel, ni možno razbrati, zakaj bi kot družba zasebnega prava gradil javno infrastrukturo, ki je grajeno javno dobro s katerim razpolaga v imenu vseh državljanov Republika Slovenija.
    Če bi Računsko sodišče svojo široko zastavljeno revizijo želelo res izpeljati v javno korist, bi moralo ves projekt obravnavati vsebinsko, tako po inženirski, kot po finančni in pravni plati vodenja investicije. Računsko sodišče svoje naloge ni opravilo zadostno, zaradi česar si je s strani strokovne javnosti za njegovo prizadevanje zaslužilo negativno mnenje in zahtevo za izvedbo popravljalnih dejanj. Skratka, Računsko sodišče se naj poleg obsežne razprave o formalnih aktih vodenja gradnje tretje razvojne osi loti tudi vsebinske obravnave in naj državljanom Republike Slovenije jasno in argumentirano obrazloži, ali se tretja razvojna os gradi gospodarno in če ne zakaj ne in kaj je nujno ukreniti, da se negospodarna raba javnega denarja vsaj omeji, če že ne odpravi.

%d bloggers like this: