Bine Kordež

V uvodnem tekstu sem predstavil osnovne ugotovitve glede gibanja zaposlenih in plač v javnem sektorju. Na osnovi analize sem tudi ocenil kakšne možnosti imajo pogajalske skupine vlade in sindikatov ko se pogajajo o plačah javnega sektorja za naslednji dve leti. V tem prvem tekstu so bili izpostavljeni samo osnovni poudarki, v dodatnih člankih pa poskušam podrobneje predstaviti ter argumentirati posamezne ugotovitve.

V nadaljevanju sem nato v treh člankih predstavil nekaj definicij, kar javni sektor sploh zajema, nato pa analiziral gibanje ter obseg števila zaposlenih v javnem sektorju glede na druge države. Dotaknil sem se tudi produktivnosti v javnem sektorju v povezavi z vplivom na višino plač. Nato sem prikazal nekaj natančnejših podatkov o dosedanjem gibanju plač v JS, v zadnjem tekstu pa predstavljam predvsem možnosti, ki jih imamo pri dogovoru o bodočem gibanju plač.

V prejšnjem tekstu smo ugotovili, da je od lanskih skupnih 17,1 milijarde evrov javnofinančnih prihodkov država namenila slabo četrtino (23 %) oz. 3,94 milijarde za plače javnih uslužbencev. Na naslednji tabeli pa je prikazano, kako so se ti izdatki gibali v zadnjih letih ter tudi, kakšne so realne ocene in tudi možnosti za letos ter naslednji dve leti glede na predvideno gospodarsko rast (po projekcijah UMAR). Odstopanje bi bilo lahko za kako odstotno točko, kaj več pa ne – ne navzgor (zaradi javno-finančnih omejitev), a tudi ni potrebe oz. upravičenosti, da bi bila rast nižja.

V tabeli so tako najprej prikazani vsi stroški dela javnih uslužbencev kot jih vodimo v bilancah javnih financ in za oceno javno-finančnih učinkov so ti najbolj ustrezni. Dodani pa so tudi podatki o stroških dela (plače s prispevki in vsemi dodatnimi prejemki pri plačah) za vse zaposlene v javnem sektorju, tudi tistih, ki niso neposredno plačani iz javnih blagajn. Zanje je dodan tudi podatek o številu zaposlenih ter povprečni bruto plači po letih, ki skupaj z ostalimi prejemki pri plačah sestavljata skupno višini stroškov dela javnega sektorja. Poleg teh izdatkov po obeh evidencah, pa so v tabeli za primerjavo tudi podatki o gibanju BDP ter vseh prihodkov javnih financ[1]. V tabeli so najprej dejanski podatki do lanskega leta v mio eur, nato pa ocene za letos in projekcije za naslednji dve leti. V drugem delu tabele pa so prikazane letne stopnje rasti za navedene kategorije.

Kot torej vidimo in kot tudi izhaja iz prejšnjih ugotovitev, so izdatki za plače javnih uslužbencev do leta 2015 stagnirali ali tudi upadali. Do povečanj tovrstnih izdatkov iz proračunskih virov je po več letih stagnacije prvič prišlo v letu 2016 (4,9 %) ter lani (4,0 %). Izdatki vseh zaposlenih v javnem sektorju so sicer rasli nekaj hitreje, a nas zanimajo izdatki, ki neposredno bremenijo javne finance. Ti so se torej predlani povečali za 175 milijonov evrov, lani pa za 153 milijone. Vzporedno so prikazane tudi stopnje rasti celotne dodane vrednosti v Sloveniji (BDP) in vseh prihodkov javnih bilanc v teh dveh letih.

Vidimo, da je bil porast izdatkov za plače zaposlenih v javnem sektorju v preteklih dveh letih kako odstotno točko nižji, kot je bil porast dodatno ustvarjene vrednosti v državi oz. zbranih davkov. Ob vseh dolgotrajnih pogajanjih, stavkah, zaostrovanjih in pritiskih je bil končni rezultat rasti tovrstnih izdatkov približno na višini, kot smo jo lahko pričakovali in kot je tudi približno javnofinančno vzdržna. Pri tem imam seveda v mislih skupni končni znesek izdatkov, ki je edini relevanten za javne finance in ne razporeditve teh dodatnih sredstev med posamezne skupne dejavnosti ali delovnih mest. Kot zapisano, se s to (raz)delitvijo v tem tekstu ne ukvarjam, čeprav je tudi zelo pomembna. Za celotno javno-finančno vzdržnost, kar bo ključni vidik tudi aktualnih pogajanj, pa je pomemben predvsem skupni znesek.

Z zgornjimi podatki se torej želel poudariti, kako je skoraj vsakodnevno usklajevanje, pogajanje, stavke, polnjenje časopisnih stolpcev in obremenjevanje ljudi o doseženih stopnjah dogovorov glede dviga plač posameznih poklicnih skupin, precej pretirano. Če bi dali na mizo konkretne podatke, bi lahko hitro ugotovili kakšni približno so okviri za povečanje izdatkov oz. za povečanje plač javnih uslužbencev in ne bi govorili o nekaj sto milijonih evrov razhajanj. Ne vem, ali so bile zahteve sindikatov bistveno višje, ali država na začetku ni želela ponuditi takšnega obsega povečanja mase plač, a realno bi bilo lahko povečanje samo plus/minus nekaj deset milijonov drugačno od na koncu realiziranih zneskov (okoli 170 milijonov evrov).

V tabeli so tudi ocene za letošnje leto, ko bodo gibanja podobna, torej rast izdatkov za plače javnih uslužbencev bo ponovno nekaj desetink nižja od rasti dodane vrednosti (BDP) in zbranih prihodkov javnih financ, kar je verjetno nek ustrezen “dosežek”. Takšna ocena temelji na zadnjih razpoložljivih podatkih za letošnje leto (do julija oz. avgusta) in te vmesne rasti so v tabeli napisane z modro (izdatki za plače so višji za 5,1 oz. 5,6 %, odvisno po kateri evidenci, BDP in prihodki javnih financ pa so porasli za blizu 7 %). Po projekciji UMAR-ja bo nominalni porast letošnjega BDP prek 6 % (projekcija realne rasti v višini 4,4 % povečane za inflacijo). Do podobnega ali malenkost višjega porasta bo verjetno prišlo tudi  pri zbranih prihodkih javnih financ. Glede na to, je vsekakor upravičeno in sprejemljivo, da tudi izdatki za plače v javnem sektorju porastejo med 5 in 6 odstotki (okoli 200 milijonov večji odliv kot v preteklem letu). Ker se povečuje tudi število zaposlenih, je tako prostora za rast povprečne plače med 3 in 4 odstotki, kar je približno primerljivo z rastjo plač v zasebnem sektorju. Lahko torej ocenimo, da so gibanja kar usklajena – dvomim edino o potrebi po vseh stavkah, pogajanjih in zaostrovanjih v zadnjem letu, če bi imeli pogajalci pred seboj te osnovne ključne podatke o javno-finančnih okvirih.

Prostor za povečanje mase plač javnega sektorja

Seveda pa je to priložnost za aktualna pogajanja. V tabeli so podatki o predvideni rasti BDP v naslednjem letu in letu 2020, kot jih danes ocenjuje Urad za makroekonomske analize (UMAR). Gospodarska rast naj bi bila naslednji dve leti sicer nekaj nižja, a še vedno blizu 4 % realno. Ker pa se predvideva nekaj višja inflacija, naj bi nominalni BDP rastel po okoli 6 odstotkov letno. Če ne bo kakih izjemnih presenečenj ali zunanjih šokov, je to verjetno kar realna predpostavka. Tu je potrebno poudariti, da moramo spremljati nominalna gibanja, torej gibanja brez odštevanja inflacije, ker se tudi pri plačah pogovarjamo o nominalnih spremembah oz. dvigih. To opozorilo se mogoče sliši nepotrebno, a v razpravah in medijskih zapisih pogosto zasledimo primerjavo realne gospodarske rasti z nominalnim povečanjem plač oz. izdatkov.

Tako kot naj bi naraščal BDP, bodo po dosedanjih izkušnjah naraščali tudi prilivi v javne blagajne, torej po okoli 6 odstotkov letno (kot je razvidno iz tabele je bila usklajena rast tudi v zadnjih letih). Takšna ocena usklajenega gibanja temelji na približno podobni višini obdavčitev kot velja danes in menim, da bo takšna ostala tudi v naslednjih dveh letih. Po vseh, tudi mednarodnih priporočilih, naj skupne davčne obremenitve ne bi spreminjali. Mogoče bomo sicer kakšne davčne stopnje nekoliko znižali, a zvišali kake druge in skrbeli za davčno nevtralnost. Če želimo zadržati podobni obseg storitev plačanih iz javnih sredstev kot jih imamo danes, potem moramo zagotoviti tudi podoben obseg plačil z javnim financiranjem (preko davkov).[2]

Glede na dosedanja trende ocenjujem, da bo tudi v naslednjih dveh letih število zaposlenih v javnem sektorju povečevalo. Nedvomno se kažejo večje potrebe po zaposlenosti v zdravstvu in sociali in kak poldrugi odstotek letne rasti je verjetno kar ustrezna ocena. Tako zaradi inflacije kot rasti plač v zasebnem sektorju ter denimo tudi očitnega zaostanka v dejavnosti izobraževanja, je tudi povprečna 4-odstotna rast bruto plače najbrž objektivno pričakovana, nujna in sprejemljiva. Skupaj bi to pomenilo 5,6 % letno oz. nekaj manj od predvidene rasti BDP in verjetno tudi javnofinančnih prihodkov v prihajajočih dveh letih.

Takšna “preprosta” ocena je seveda lahko hitro predmet kritik in zavračanj, a po dosedanjih izkušnjah menim, da je dokaj točna (in da bomo čez dve leti tudi spremljali takšen rezultat). Seveda bo rast zaposlenosti lahko kake desetinke drugačna, enako tudi plač, a večja odstopanja niso pričakovana. Za vzdržnost javnih financ (fiskalno pravilo) bi bila rast bistveno preko rasti BDP nesprejemljiva in verjamem, da se s tem strinjajo tudi sindikati. Zadrževanje rasti mase plač pod rastjo javnofinančnih prihodkov oz. BDP pa bi bilo na drugi strani nepošteno do zaposlenih v javnem sektorju, ki prav tako prispevajo k gospodarski rasti, seveda na drugačen način.

Takšna projekcija konkretno pomeni okoli 230 milijonov evrov večje izdatke za  plače javnih uslužbencev (iz štirih javnih blagajn) v letih 2019 in 2020. Ker gre za kontinuirane spremembe predstavlja ta številka celotno letno maso plač v letu 2019 glede na leto 2018 ali porast v letu 2020. Seveda pa lahko vse te poraste tudi seštejemo in primerjamo z izhodiščnim letom 2018. S takšnim načinom izračuna bo obseg izplačil v naslednjih dveh letih višji za okoli 700 milijonov – in takšna “telovadba” s številkami so mogoče tudi razlog za današnja razhajanja v pričakovanjih sindikatov in ponudbi vlade.

Objektivno je rast mase plač javnega sektorja lahko tudi pol odstotka nad pričakovano rastjo BDP ali obratno, odstotno točko nižja, kaj več pa izven teh okvirov ne moremo, ne smemo, niti ne bomo šli. Ta razpon v naslednjih dveh letih pomeni skupaj plus/minus 100 milijonov in s precejšnjo gotovostjo lahko ocenimo, da se bo končni rezultat v teh mejah tudi gibal. Če bi v pogajanjih o skupnem obsegu izplačil imeli pred seboj te številke, menim, da razhajanja ne bi mogla biti pretirano velika. A ponavljam, gre samo za skupno številko pomembno za vzdržnost javnih financ, notranja razdelitev pa je potem stvar nadaljnjih pogajanj oz. usklajevanj med deležniki.

Zavedam se, da so pogajanja in usklajevanja o rasti plač med posameznimi delovnimi mesti, poklicnimi skupinami in dejavnostmi zelo zahtevna, vsakdo je prepričan, da je njegovo delo zahtevnejše od prejetega plačila ter od sorodnega delovnega mesta. A kakorkoli obračamo, rast skupnega zneska izplačil za plače ne sme bistveno preseči rasti zbranih prihodkov države, bruto domačega proizvoda ali plač v zasebnem sektorju. In to je nekje do 250 milijonov evrov letnega povečanja v naslednjih dveh letih, torej za čas kot razumem, da potekajo pogajanja. Dosedanja gibanja plač vseeno kažejo, da do nekega večjega splošnega zaostajanja v plačah javnega sektorja glede na zasebni sektor ni prišlo, kar bi zahtevalo neke večje enkratne korekcije. Nekaj več odstopanj in potrebe po dodatni korekciji kaže dejavnosti izobraževanja, če gledamo dejavnosti v celoti, seveda pa so lahko prisotna tudi večja zaostajanja v kaki poklicni skupini.

Na drugi strani pa je potrebno izpostaviti, da pa so neupravičeni tudi generalni zadržki glede rasti plač javnega sektorja ter tudi števila zaposlenih (mislim na zadržke, ki jih imajo ljudje običajno po kakih slabih izkušnjah s storitvami javnega sektorja). Zagotavljati moramo namreč usklajeno rast plač vseh zaposlenih v državi ter najmanj obstoječ obseg storitev preko javnega financiranja za zagotavljanje osnovnega postulata naše ustavne ureditve in sicer socialno državo v širšem smislu. Če želimo slediti razvitim evropskim državam, bomo obseg zadovoljevanja skupnih potreb preko javnega financiranja z leti povečevali in s tem zagotavljali večjo družbeno povezanost – seveda pa ne izključujem tudi drugačnih politik, ki so vse bolj prisotne.

Če torej ocenjujemo, da so projekcije Urada za makroekonomske analize za naslednji dve leti približno uresničljive in realne, potem imamo prostor za dvig celotne mase plače javnih uslužbencev nekje do 250 milijonov evrov letno, veliko izven tega pa vsekakor ne. Verjamem, da se tega zavedajo tudi predstavniki sindikatov. Popolnoma neupravičeni pa so tudi pozivi in ocene, kako se nam bodo javne finance “sesule”, če bo odstopanje nekaj deset milijonov evrov večje. Proračunske projekcije in dejanska gibanja pogosto kažejo precejšnja odstopanja. Letos bo mogoče kar 100 milijonov evrov več pobrane dohodnine kot po sprejetem proračunu za letošnje leto, načrtovali so 90 milijonov večje izdatke za ZPIZ iz proračuna, a bodo najbrž manjši za 80 milijonov, tudi zbranega DDV bo preko 100 milijonov več… Ob tako “natančnem” načrtovanju, pogosto slišana diskusija o težavi z nekaj deset milijoni evrov nima preveč realnih temeljev.

Pa še nekaj ne smemo pozabiti. Dodatnih 200 milijonov evrov več za plače javnih uslužbencev pomeni tudi 100 milijonov evrov večje prilive v blagajne javnega financiranja (isti dan!)[3]. Če se proračun zaradi rezultatov pogajanj o višini plač obremeni za 50 dodatnih milijonov – bi morali istočasno popraviti tudi prihodkovno stran proračunov (za 25 milijonov).  Zanimivo, da ni nikoli tovrstnih popravkov na dohodkovni strani, kadar pride do popravkov odhodkovne strani (tudi v obratni smeri – če znižamo izdatke za plače, bo manj tudi  prilivov). Da ne omenjamo še posrednega pozitivnega učinka na davčne prilive (DDV) zaradi višjih plač oz. posledično višje potrošnje javnih uslužbencev. Vse te vidike bi tudi morali upoštevati pri dogovarjanju o višini plač in sporazum bi bil mogoče lažje dosegljiv.

[1] Ti prihodki so brez prilivov iz EU. Ti so bolj odvisni od uspešnosti črpanja ter od faze finančnih perspektiv EU kot pa od zbranih davkov. Predvsem pa so sredstva EU namenjena za pokrivanje drugih izdatkov in nimajo vpliva na višino plač zaposlenih v javnem sektorju, zaradi česar sem jih iz seštevka izločil.

[2] Seveda pri takšni trditvi takoj sledi običajen komentar o neučinkovitosti javnega sektorja in o rezervah, ki jih imamo ob boljšem obvladovanju delovnih procesov v tej sferi. To naj bi vodilo v nižji obseg sredstev za javni sektor, a o tem se pogovarjamo leta in desetletja in menim, da se tudi v naslednjih dveh letih na tem področju ne bo zgodilo nič pretresljivega. Zaradi tega moramo načrtovati približno podoben obseg sredstev oz. podobno rast, če želimo tudi naprej zagotavljati neka sprejemljiva razmerja med plačami v javnem in zasebnem sektorju.

[3] Vsaka povečanja plač so obdavčena po najvišjem davčnem razredu v katerega se uvršča posameznik, zaradi česar znaša skupna povprečna davčna obremenitev (dohodnina in prispevki) v povprečju nekoliko preko polovice dodatno izplačanih zneskov.