Je slovenski javni sektor prevelik in predrag?

Ob zadnjih stavkah zaposlenih v javnem sektorju, pa tudi nasploh, se v javnosti pojavljajo trditve, da je slovenski javni sektor prevelik in predrag. Trditve seveda lansirajo lobistične in interesne organizacije (kot so Gospodarska zbornica Slovenije) ter desno usmerjene politične stranke. Pri tem so tako dolgotrajno vztrajne in glasne, da se je v javnosti krilatica o razbohotenosti in požrešnosti javnega sektorja pri nas prijela kot dejstvo. Pa je to res?

Prva stvar, ki jo glede velikosti javnega sektorja treba vedeti in na kar opozarjajo vse mednarodne inštitucije, ki se ukvarjajo z zbiranjem teh podatkov in primerjavami med državami (OECD, Svetovna banka), je to, da je velikost javnega sektorja politična odločitev. Gre za politično odločitev glede tega, kakšen obseg in kateri tip javnih dobrin (in storitev) bo zagotavljala država in na kateri način. Ta odločitev pa je odvisna tako od geografskega kot od socialnega in kulturnega konteksta. Država članica EU iz Srednje Evrope bo zagotavljala drugačen obseg in drugačne tipe javnih dobrin kot neka skandinavska država, država iz anglosaksonskega sveta ali država iz Afrike ali Azije. To pomeni, da absolutna velikost javnega sektorja, merjena z deležem javnih izdatkov v BDP, ne pove ničesar o razbohotenosti ali požrešnosti javnega sektorja, pač pa o preferencah neke nacije, kako in v kolikšnem obsegu bo zagotavljala določene vrste javnih dobrin in storitev – bodisi kot univerzalno dostopne (v celoti javno financirane) bodisi kot plačljive dobrine in storitve.

Slika 1: Delež javnih izdatkov v BDP, 2015 (v %)

Javni izdatki_BDP_1.png

Vir: OECD Data, General government spending

Zgornja slika tako kaže, da imamo v Sloveniji relativno močno izraženo preferenco po univerzalni dostopnosti nekaterih temeljnih storitev, podobno tistim v najbolj razvitih državah severno od nas, in da smo v ta namen pripravljeni letno nameniti skoraj 48% našega ustvarjenega BDP. V Avstriji in Skandinavskih državah je ta delež še večji, in sicer med 50% in 57% BDP, medtem ko je v bolj “liberalnih” anglosaksonskih, baltskih in azijskih državah ta preferenca po univerzalnem dostopu do (javno financiranih) temeljnih javnih dobrin in storitev bistveno manjša. Slednje v ta namen stavijo na tržni pristop in da vsak posameznik te dobrine in storitve, razen najnujšega obsega, plačuje neposredno sam iz svojega žepa, namesto da bi to skupno financirali prek višjih davkov.

Druga stvar, ki determinira velikost javnega sektorja, je velikost države. Vsaka država mora zagotavljati določene temeljne državne funkcije in javne storitve – in sicer od državne in lokalne administracije in varnosti (policije, vojske) do zelo bazične ravni temeljnih javnih storitev na področju (osnovnega in srednjega) šolstva in javnega zdravstva (zdravstveni domovi, urgence). To pomeni, da mora imeti vsaka država zaposleno določeno minimalno število ljudi na teh osnovnih državnih  funkcijah. To pa spet pomeni, da bo v manjših državah delež zaposlenih in njihovih plač za zagotavljanje teh osnovnih državnih funkcij in temeljnih javnih storitev (zaradi zahtevanega minimalnega obsega) večji kot v velikih državah. To seveda kažejo vse mednarodne statistike. Spodaj so podatki Svetovne banke, ki kažejo inverzno korelacijo med velikostjo države in deležem za plače zaposlenih v osrednji državni adminstraciji ter v celotni javni upravi (kot % BDP).

Slika 2: Delež plač zaposlenih v državni in javni upravi glede na velikost države (% BDP)

Wage bill_Pop.png

Vir: Size of the Public Sector, World Bank

Tretja stvar, ki determinira velikost javnega sektorja, pa je raven razvitosti države. Bolj razvite države pač zagotavljajo višjo kvaliteto storitev državne administracije in javne uprave. In tukaj se Slovenija nahaja nekje vmes med srednjo in visoko razvitostjo, ki seveda s seboj prinaša tudi avtomatično višje javne stroške za to raven državne administracije in javne uprave. V srednje in visoko razvitih državah je med 8% in 10% BDP ter dobra četrtina vseh javnih izdatkov namenjenih za plače zaposlenih v javni upravi, medtem ko je ta delež v nizko razvitih državah za okrog polovico nižji.

Slika 3: Delež plač zaposlenih v državni in javni upravi glede na razvitost države (% BDP)

Wage bill_Income

Vir: Size of the Public Sector, World Bank

Majhnost in razvitost države sta torej hkrati nekakšen “blagoslov” in “prekletstvo”, saj s seboj prinašata višji obseg in kvaliteto temeljnih javnih storitev, ki pa seveda tudi staneta.

Poglejmo, kako se Slovenija glede stroškov javne uprave in javnega sektorja uvršča v bolj homogeni skupini OECD držav, ki so srednje do visoko razvite, večina med njimi pa je majhnih (pod 10 mio prebivalcev). Glede na kriterij števila zaposlenih v javni upravi se Slovenija uvršča v sredino držav OECD, pri čemer je ta delež s 7% za polovico nižji kot v skandinavskih državah in ni nujno višji kot v večjih državah (Francija, V. Britanija in ZDA imajo večje deleže zaposlenih v javni upravi).

Slika 4: Delež zaposlenih v javni upravi v skupni zaposlenosti, OECD države (%)

Employment_GG

Vir: Size of the Public Sector, World Bank

Malenkost drugačna je slika, če pogledamo deleže zaposlenih v javnem sektorju, torej predvsem v javno financiranem zdravstvu in šolstvu. Tukaj se Slovenija uvršča v zgornjo četrtino OECD držav, tik pod skandinavske države. No, Norveška in Švedska imata tukaj za polovico več zaposlenih v javnem sektorju (po deležu) od Slovenije, medtem ko sta blizu Slovenije tudi majhna Estonija in velika Francija. Kot rečeno že uvodoma, velikost javnega sektorja je primarno politična odločitev, ki pa jo (tako kot velikost državne in javne uprave) dodatno determinira še velikost in razvitost države ter v določeni meri še geografska lokacija (kot indikator kulturnih značilnosti neke regije).

Slika 5: Delež zaposlenih v javnem sektorju v skupni zaposlenosti, OECD države (%)

Employment_PS

Vir: Size of the Public Sector, World Bank

Ključno pri zagotavljanju javno dostopnih dobrin in storitev pa je tudi njihova stroškovna učinkovitost, torej kolikšen je “proizvodni strošek” tega paketa javno dostopnih dobrin in storitev. Po metodologiji Svetovne banke “proizvodni strošek” javnih dobrin in storitev zajema plače zaposlenih v javni upravi, strošek porabljenega blaga in storitev,  vmesno potrošnjo in socialne transferje ter amortizacijo kapitala in druge davke na “proizvodnjo”. Glede tega kriterija, je Slovenija (kot kaže Slika 6) dokaj učinkovita, saj je “proizvodni strošek” javnih dobrin in storitev z 22.9% BDP izpod povprečja OECD ter za tretjino nižji kot v skandinavskih državah in za 1.5% BDP nižji kot v Avstriji. To pomeni, da je slovenski javni sektor relativno cenejši kot v bolj razvitih državah OECD, kjer morajo v ta namen bamenjati bistveno večji delež BDP.

Slika 6: Vladni “proizvodni stroški” glede na BDP, 2015 (v %)

Stroški JS_BDP_3

Vir: OECD Data, General government spending

Zanimiva je še primerjava plač v državni in javni upravi ter javnem sektorju. Denimo mnoge analize za Slovenijo kažejo relativno visoke normative za opravljanje storitev v vrtcih in šolstvu (denimo število otrok na vzgojitelja oziroma učitelja) glede na ostale razvite države. Ti visoki normativi seveda za seboj potegnejo tudi višji delež zaposlenih v javnem sektorju. Podobno je s procesi v državni in javni upravi, ki se pogosto podvajajo, ali pa bi jih bilo mogoče digitalizirati.

Toda ali so same plače primerljivih profilov zaposlenih v javnem sektorju v Sloveniji višje kot v drugih državah? Tukaj sem si sposodil podatke o bruto letnih plačah učiteljev in vzgojiteljev, ki so jih zbrali novinarji Slovenskih novic od našega ministrstva za šolstvo ter baze podatkov salaryexpert.com ter jih normaliziral z BDP na prebivalca. Torej kako visoke so plače učiteljev in vzgojiteljev glede na raven razvitosti države. Kot lahko vidite v spodnji sliki, so plače slovenskih učiteljev (tako za začetnike kot najvišje) glede na našo razvitost nižje od večine primerjanih držav, celo od Madžarske in Hrvaške.

Slika 7: Bruto letna plača glede na BDP per capita – učitelji (%)

Place_ucitelji

Vir: Slovenske novice

Plače slovenskih vzgojiteljev so primerjalno glede na druge države in raven razvitosti nekoliko višje kot plače učiteljev. Glede na BDP per capita so nekoliko višje kot v Nemčiji, toda nižje kot v Avstriji in Italiji.

Slika 8: Bruto letna plača glede na BDP per capita – vzgojitelji (%)

Place_vzgojitelji

Vir: Slovenske novice

Torej sama višina plač v javnem sektorju v Sloveniji – tako absolutno kot relativno – ni toliko problematična, je pa delež zaposlenih v javnem sektorju v Sloveniji relativno višji. Kar je v veliki meri odraz politične odločitve za visoko raven dostopnosti teh storitev kot tudi normativov, ki urejajo to področje, pa tudi (sub)optimiziranosti procesov v tem sektorju.

Toda te normative je postavila vlada, torej politika. Enako je s procesi, ki bi jih vlada (politika) morala sproti optimizirati. Če politika danes misli, da so izdatki za plače v državni in javni upravi ter v javnem sektorju previsoki, se bo morala najprej lotiti prevetritve normativov. Zadrževanje plač na nivoju izpred 15 let ob zviševanju normativov pač ni pravi odgovor na ta problem. Ne moreš spodbuditi dodatnega zaposlovanja in nato zaposlene držati na zamrznjenih plačah 15 let. Ne gre, ker se zaposleni preprosto uprejo in začnejo stavkati.

Če se politika ne bo lotila prevetritve normativov in procesov, bo pač morala priznati, da mora za to raven obsega in kvalitete javnih dobrin in storitev – tako kot skandinavske države – zagotoviti večji delež BDP.

12 responses

  1. Ah, ta statistika. Ker rad verjamem številkam/dejstvom sem vedno razočaran, ko poskušam številkam verjeti. Na koncu se potolažim, da ne razumem. Da ne poznam vstopnih izhodišč. Da je statistika bolj zahtevna za razumeti, kot je bila MAT3 na strojnem faksu, ki sem jo zmogel razumeti.

    Na sliki 5. je zapisano, da predstavljajo zaposlitve v javnem sektorju RS 11,8% vseh zaposlitev.

    Po dostopnih podatkih zaposluje javni sektor RS v nov.2017 okoli 170.000 oseb*. Če je to 11,8%, je 100% okoli 1,440.000 oseb. V istem viru je delovno aktivnega prebivalstva 861.000*.
    Katere skupine so teh 579.000 zaposlenih, ki predstavljajo manjkajoče odstotke do 100%?

    OK, brezposleni so verjetno všteti sem. Po moji preprosti logiki seveda ne.. A vendar.
    Vas lahko prosim za kratko razlago?

    *www.stat.si

    lp
    B. Bauman

    • Vsaka slika je opremljena z obdobjem, na katerega se nanašajo podatki ter z linkom na vir podatkov, kjer je mogoče preveriti originalne vire in definicije posameznih podatkov.

  2. Ni kaj, podatki pač povedo svoje. A še vedno trdim, da je enkrat treba ugrizniti v kislo jabolko in končno izločiti javno upravo iz javnega sektorja. Uradno, po podatkih Fursa, je v javni upravi zaposlenih 33.415 ljudi, neuradno pa še cca 30.000 ljudi. To so razni inštituti, zavodi in druge oblike, ki so vsi plačani iz proračun. Denimo, v Uradu za enake možnosti je zaposlenih 67 ljudi, večinoma magistrov znanosti. Kakšen je prispevek k učinkovitosti in razvoju slovenske družbe, ne vem.
    Torej, če je skupno v javnem sektorju 170.000 ljudi, je po mojem mnenju v pravem javnem sektorju zaposlenih 110.000 ljudi. Vsa odpuščanja, vsa varčevanja so usmerjena v ta fond, vse blagodati gospodarske rasti pa pripada javni upravi. Ki se širi prav zaradi vpliva političnih strank, ki hočejo nagraditi svoje zveste kadre. Nič koliko informacij obstaja, kako škodljivo delujejo politično infiltrirani kadri. Tako pač je, ker velika večina ministrov izhaja iz javne uprave. In prav tako veliko preberemo o primerih preobširne birokracije, ki dela slabo in neučinkovito. Zaradi zamud je padlo v vodo že veliko projektov. In želja politike je,da se nič ne spremeni.

  3. Trenutno smo v fazi visoke konjunkture in vse navedeno je celo res. Hudo pa nas bodo ti stroški udarili po glavi, ko bodo leta debelih krav mimo (vse kaže, da to sploh ni več daleč) in bodo fiksni stroški plač javnega sektorja v deležu BDP spet zrasli v nebo. Zgolj pogled v leto 2013 pokaže, da smo imeli delež javne porabe skoraj 60% (v svetovnem vrhu), takrat bi se ta isti članek bral kot horror-story. Podatki o gibanju javne porabe pa seveda niso daleč, kar na domačem statističnem uradu, “Izdatki” v tabeli 2.

    http://www.stat.si/StatWeb/News/Index/6973

    • Takšne manipulatorje ali osebe, ki ne znajo brati podatkov, imam najraje. Podatek “izdatki” v tabeli 2 (druga vrstica, leto 2013, znesek 59.5 % BDP) se nanaša na skupen izdatek sektorja države v letu 2013 in vključuje enkraten izdatek države za sanacijo bank. Že podatek za leto 2014 je za 10 odst.točk nižji, kasneje pa z izboljšanjem proračunskega salda pade na slabih 45%.

      Vidite, tako enostavno je zmanipulirati javnost, kadar nekdo to načrtno hoče ali ne pozna vsebine podatkov.

      Javni sektor nima nič z bančno luknjo, niti država s kakšno pretirano porabo, bančno luknjo je v celoti zakuhal zasebni sektor. Javni dolg izpred krize je znašal zgolj dobrih 22% BDP. Kasnejše povečanje tega dolga pa je posledica po eni strani delovanja avtomatskih stabilizatorjev (dodatni izdatki za nadomestila za brezposelnost, socialne transferje ter izpad proračunskih prihodkov zaradi upada porabe (DDV, trošarine) in dobičkov podjetij) in za bančne dokapitaliziacije ter posledica napačnih ekonomskih politik, ki se niso lotile sanacije bank že v 2009 in ki niso povečale javnih investicij, da bi tako zagnale gospodarsko rast.

      • bančno luknjo je v celoti zakuhal zasebni sektor.
        S tem bi se težko strinjal,glede na to,da so kredite,ki so bančno luknjo ustvarili,podeljevale banke,ki so vse po vrsti v državni lasti(vsaj bile so)in podpisniki(podeljevalci kreditov na lepe oči)odobritve kreditov so potemtakem javni uslužbenci.Morda se motim,ampak po moji kmečki pameti in logiki,ni kriv tisti,ki je kredit vzel,ampak tisti ki mu ga je dal,preden je preveril njegovo kreditno sposobnost.Z lahkoto pa verjamem tudi,da so dotični,ki so podpisovali kreditne pogodbe imeli nekaj od tega(beri:so bili podmazani).

  4. Neumnost. Kdo je pa potem zakuhal bančno luknjo v povsem zasebnih bankah na Irskem, Španiji, Portugalski, ZDA in na Balkanu itd.? Pa 15 let prej v povsem zasebnih bankah v Japonski, Švedski, Finski, Norveški?

    Jasno, da sta za slabe kredite krivi obe strani (kreditojemalec in kreditodajalec), zraven pa še gospodarska situacija in zelo slaba regulacija bančnega sistema. Toda, kot kažejo številne analize, zasebne banke niso bile nič manj naklonjene tveganju pri podeljevanju kreditov kot večinsko državne banke.
    Kaže se celo zanimiva povezava, da so banke v tuji lasti pridelale več slabih kreditov kot banke v domači lasti.
    O tem sem pisal pred dvema letoma
    https://damijan.org/2016/03/24/tuje-banke-in-slabi-krediti/

  5. Je pa tu še eno vprašanje, ki bi ga bilo po mojem treba načeti, namreč kako na kakovost javnega sektorja vpliva njegova vedno večja zbirokratiziranost. Tisto, česar ne vemo, je, koliko svojega časa zdravnik, učitelj, profesor…namenja administrativnemu delu danes in koliko ga je denimo pred 30 leti. Moje neposredne izkušnje tako v akademsko-raziskovalnem okolju kot v gospodarstvu so, da se je v tem času obseg administriranja iracionalno povečal in v dobršni meri presega tisto, kar od nas pričakujejo v Bruslju, ne vem pa, če to izkušnjo lahko posplošim. V tem kontekstu je še dodatno zanimivo vprašanje, kako se je – na milijon prebivalcev – v zadnjih 30 letih gibalo število zdravnikov, medicinskih sester, učiteljev, policajev, gasilcev…, skratka “neposrednih javno-sektorskih proizvajalcev” na eni strani, in uradnikov na drugi. Moja hipoteza (podprta z nekaj brskanja po dostopnih statističnih podatkih) znova je, da se je število vseh povečevalo – neodgovorjeno vprašanje pa je, ali se je v tem času temu primerno povečala tudi kakovost javno-sektorskih uslug (vsaj jaz ne vem, da bi se kdo s tem resno raziskovalno ukvarjal). Skratka, dobršen del govorjenja o nujnosti racionalizacije javnega sektorja je izrečen na pamet – in v tem kontekstu so zgornje mednarodne primerjave več kot dobrodošle.

    • Se strinjam. V duhu debirokratizacije je po moje treba narediti tri stvari:

      1. narediti funkcionalno analizo procesov v državni upravi ter na njeni osnovi optimizacijo procesov in vladnih služb, z vsemi racionalizacijami,
      2. radikalno poenostaviti administrativne postopke (nova runda tega, kar je bilo narejeno v času Viranta),
      3. digitalizirati administrativne postopke, kjer je to mogoče (in s tem zmanjšati čas in stroške postokov).

  6. Eno so storitve javnega sektorja, kot so izobraževanje (ki je v primerjavi z EU 28 nadpovprečno), zdravstvo in socialne storitve, ki so povezane s starajočim prebivalstvom in druge neposredne storitve za državljane, nekaj drugega pa je ožja državna uprava, predvsem pri ministrstvih in drugih podpornih službah. Tam se je nabralo po političnih linijah preveč sicer šolanih, vendar nesposobnih birokratov, ki svoje pomanjkanje sposobnosti skrivajo za hiperprodukcijo zakonov in predpisov. Tako so se razpasli, da celo obvladujejo njim nadrejene politike – ministre, sekretarje, rezultat pa je slabo delovanje vlade. Lep primer je 2.tir, kjer birokrati iz DRI-ja in direktoratov v soglasju s podobnimi birokrati iz stranke SMC delajo škodo, pa jim celo predsednik vlade ne pride do živega. Tam bi morali prepoloviti število zaposlenih.
    Vendar ta Avgijev hlev lahko počisti le izkušena in odločna vlada, ki je pa, kakor izgledajo predvolilne ankete (vodi neizkušeni Šarec, ki bo končal kot Cerar), spet ne bomo izvolili.
    Ni pomembna statistika, ampak kvaliteta ožje vladne ekipe (skupaj z vodilnimi birokrati) ki je z vsakimi volitvami slabša.

  7. Spoštovani,
    glede na podatke na spletnih straneh na katere se sklicujete, predstavljajo verjetno deleži na slikah 4 in 5 deleže zaposlenih v javni upravi oz. javnem sektorju od celotnega prebivalstva države in ne od zaposlenih skupaj kot navajate.
    Če prav razumem situacijo je odstotek za Slovenijo na sliki 5 (javni sektor) nadpovprečen zato, ker se v tem primeru k zaposlenim v tem sektorju štejejo tudi zaposleni v podjetjih, ki so pretežno v državni/javni lasti. In Slovenija nekoliko izstopa ravno pri številu teh podjetij oz. zaposlenih v njih.

%d bloggers like this: