Kako resno jemati fiskalno pravilo?

Vlada je prejšnji teden predlagala zakon o fiskalnem pravilu, ki naj bi nadomestil prejšnji predlog zakona o isti zadevi. Oba naj bi poskušala zadostiti obveznosti iz 148. člena ustave, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presegati izdatke. Vendar pa je pot do tega cilja v obeh aktih zelo različna. Je to pomembno?

Je, vendar ne tako zelo, kot bomo videli v nadaljevanju. Medtem ko je prejšnji predlog zakona določal, da se dovoljena rast javnofinančnih izdatkov vseh sektorjev države v določenem letu določa na podlagi predpisane formule (t.i. švicarska formula), pa novi zakon ne določa nobene formule.

Predlog novega zakona izpolnjevanje cilja srednjeročno uravnoteženega proračuna približuje določilom Fiskalnega pakta EU iz leta 2012. Pravi namreč tako: “Šteje se, da so prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, če strukturni saldo sektorja država ni nižji od srednjeročnega fiskalnega cilja. Minimalno vrednost srednjeročnega fiskalnega cilja določa mednarodna pogodba, ki ureja stabilnost, usklajevanje in upravljanje v ekonomski in monetarni uniji.” Določila fiskalnega pakta EU pa določajo, da na srednji rok strukturni primanjkljaj proračuna ne bi smel biti večji od 0.5% BDP oziroma 1% za države z dolgom manj od 60% BDP.

Predlog doseganja cilja srednjeročno uravnoteženega proračuna je torej precej bolj ohlapen, vendar v skladu z mednarodnimi zavezami Slovenije. Glede tega se je pred dnevi na teh straneh oglasil Jorg Kristijan Petrovič, prvi namestnik predsednika računskega sodišča, ki je sodeloval v skupini za pripravo ustavnega člena o fiskalnem pravilu. Petrovič pravi, da bo Slovenija z novim zakonom sicer izpolnila obveznost do EU, ne bo pa izpolnila obveznosti iz drugega odstavka 148. člena ustave, s katerim je strukturni primanjkljaj določen na 0% BDP oziroma kot presežek (razen v izjemnih razmerah).

Je razlika med zastavljenim ničelnim in 0.5-odstotnim najvišjim dovoljenim strukturnim primanjkljajem proračuna celotne države zelo pomembna? Niti ne, čeprav formalno v desetih letih država z 0.5-odstotnim strukturnim primanjkljajem pridela za 5% BDP višji dolg, kot država, ki ima ničelni strukturni primanjkljaj. Bolj pomembno je to, da se je država z bolj ohlapno verzijo izpolnjevanja tega srednjeročnega cilja izognila pritisku mehanične formule, ki bi za vsako leto natančno določila znesek dovoljenih izdatkov in torej temu, da bi kršila zakon, če bi »pridelala« večji primanjkljaj. Da ne bi kršila zakona, pa bi morala temu ustrezno bodisi znižati javne izdatke ali povečati davke. Na drugi strani pa je lahko Evropska komisija bolj popustljiva glede izpolnjevanja srednjeročnih proračunskih ciljev in lahko državi da začasno odvezo, medtem ko je mehanična formula ne bi.

Toda kljub temu »pobegu v večjo ohlapnost« proračunske politike z novim zakonom o fiskalnem pravilu, pa ostaja problem nekje drugje. Oba predloga zakona ter tudi fiskalni pakt temeljijo na tem, kako je opredeljen strukturni saldo proračuna. In tukaj leži največji problem, kot je pokazala zelo ekstenzivna diskusija med ekonomisti v zadnjih letih. Gre za to, da se je izkazalo, da opredelitev strukturnega primanjkljaja temelji na zelo trhli metodologiji. Bom poskušal zelo poljudno razložiti na primeru.

Vzamimo t.i. švicarsko formulo za izračun dovoljenega letnega presežka oziroma primanjkljaj v proračunu, ki je bila vključena v prvotno verzijo zakona. Formula določa zgornji obseg načrtovanih javnih izdatkov na podlagi načrtovanih javnih prihodkov, pomnoženih s t.i. konjunkturnim koeficientom. Slednji se izračuna kot razmerje med potencialnim (trendnim) in dejanskim BDP. Kadar denimo v času recesije dejanski BDP zaostaja za potencialnim (pride do negativne »proizvodne vrzeli« oziroma »output gapa«), lahko država troši relativno več kot pobere davkov in s tem zagotavlja proticikličnost fiskalne politike. V dobrih časih je proizvodna vrzel pozitivna in država mora v skladu s to formulo imeti presežek v proračunu.

Predpostavka pri teh izračunih je, da je dejanski saldo proračuna enak strukturnemu, ko je dejanski BDP države enak trendnemu (potencialnemu), torej ko je proizvodna vrzel enaka nič. Kadar je država v recesiji ali konjunkturi (proizvodna vrzel je negativna ali pozitivna), nam strukturni saldo pove, kakšen bi bil saldo proračuna, če bi ga očistili cikličnih vplivov, torej zmanjšanja tekočih proračunskih prihodkov v času recesije in povečanja proračunskih prihodkov v času konjunkture. Razlika med dejanskim in strukturnim proračunskim saldom proračuna je torej odvisna od velikosti ocenjene proizvodne vrzeli. In tukaj se začnejo težave.

Izračun proizvodne vrzeli kot razlike med dejanskim in trendnim (potencialnim) BDP je ključno odvisen od dveh stvari: od točnosti napovedi gospodarske rasti in od pravilnosti izračuna potencialnega (trendnega) BDP. Glede obeh imamo težave. Vsaka vlada namreč proračunske projekcije za naslednje leto ali dve ali več let vnaprej dela na podlagi napovedi gospodarske rasti za naslednja leta. Pri tem pa se tako domače kot mednarodne inštitucije notorično motijo, sploh pa v času recesije. (Upravičeno sicer, saj je prihodnost težko oziroma nemogoče napovedovati. Vse kar imamo, so zgolj neka predvidevanja, ki pa lahko popolnoma udarijo mimo, če se spremenijo ključne determinante v gospodarskem okolju) Te napake napovedi rasti BDP za naslednje leto se v nestabilnih časih lahko gibljejo na ravni 1.5 do 2 odstotne točke ali celo več. Za toliko se seveda poveča/zmanjša tudi strukturni saldo, ki ga mora ciljati država v naslednjem letu. 1% ali 2% razlike v dovoljenih proračunskih izdatkih pa ni več mačji kašelj, saj na koncu EK državo lovi glede izpolnjevanja tekočega proračunskega cilja na eno decimalko natančno.

Toda napake pri napovedih bodoče gospodarske rasti so, čeprav zelo pomembne, dejansko manjši del problema. Večji problem predstavljajo ocene rasti potencialnega BDP. V ta namen mednarodne inštitucije uporabljajo več kot 15 različnih metodologij, ki jih tukaj ne bom posebej razlagal. Najbolj sta se uveljavili dve, na podlagi katerih tudi EK vsako leto za vse članice EU objavi ocene trendnega oziroma potencialnega BDP. Prva je ocena potencialnega BDP z metodo agregatne produkcijske funkcije, druga pa ocena trendnega BDP z eno izmed metod Hodrick-Prescottovega (HP) filtra. HP filter je povsem statistična mehanična metoda, ki trendo rast BDP ocenjuje na podlagi metode tehtanih drsečih sredin dejanskega BDP v preteklih letih. Gre torej za dejansko ekstrapolacijo preteklih trendov. Na to metodo leti precej očitkov o pristranskosti, ker daje večjo utež bolj tekočim podatkom, s čimer oceno trendnega BDP ustrezno zmanjša ali poveča na podlagi tega ali je država v krizi ali recesiji. Njen še večji problem je, da lahko enkratni trajni šok povsem spremeni trajektorijo statistične ocene trendnega BDP, čeprav do dejanskega breaka (razen enkratnega šoka) v trendu dejanskega BDP ni prišlo. Zaradi tega so potrebne mehanske korekcije ocen na “odprtem koncu” časovne serije.

Toda še večji problem je z metodo produkcijske funkcije, ki je tudi uradna metoda EK za oceno potencialnega BDP. Če zanemarimo ekonometrične težave s simultanostjo, je ta metoda ključno odvisna od kvalitete podatkov za kapital in delo. Pri kapitalu so na sploh težave, ker pravih podatkov o tem, koliko ima država kapitala, sploh ni, pač pa so zgolj ocene na podlagi tekočih investicijskih stopenj. Še večja težava je z oceno produktivnega števila zaposlenih. Tukaj EK število zaposlenih ocenjuje tako, da od števila aktivnega prebivalstva odšteje število strukturno brezposelnih. Ocena slednjega pa temelji na podlagi ocene t.i. NAWRU (non-accelerating wage rate of unemployment), to je strukturna stopnja brezposelnosti, pri kateri plače ne začnejo pospeševati. Problem je v tem, ker ta stopnja brezposelnosti v nasprotju s teorijo (ki predvideva konstantno stopnjo, ker naj bi bila dolgoročna Phillipsova krivulja navpična) ni konstantna, pač pa se v praksi spreminja glede na gospodarski cikel. Dogajanja za zadnja leta so pokazala, da se s trajanjem krize strukturna stopnja brezposelnosti počasi približuje dejanski stopnji brezposelnosti, ker del ciklično nezaposlenih postaja strukturno (dolgoročno) nezaposlenih. S tem pa se proizvodni potencial države s časom zmanjšuje. To je t.i. učinek histereze, ko se začasna motnja spremeni v trajno.

In če pogledate napovedi potencialnega BDP katerekoli mednarodne inštitucije, boste videli, da s podaljševanjem recesije ali stagnacije te inštitucije ocene potencialnega BDP vztrajno revidirajo navzdol. In sicer tako ocene za tekoče leto kot tudi ocene za nazaj in za naprej. V praksi to pomeni, da se vsak nov »letnik« objav ocen potencialnega BDP bistveno razlikuje od prejšnjega letnika, s tem pa tudi ocene rasti potencialnega BDP. To pa seveda pomeni, da se tudi ocene proizvodne vrzeli, ki so pomembne za oceno strukturnega salda, za isto leto spreminjajo v odvisnosti od »letnika« objave ocen. Še več, spreminjajo se celo predznaki za isto leto.

Zakaj je to pomembno? Predstavljajte si, da je recesija v tekočem letu zelo globoka, bolj globoka, kot je bilo predpostavljeno v prejšnjem letu in da traja več let. To pomeni, da se dejanski BDP posamezne države bolj oddaljuje od trenda. Toda s trajanjem krize, EK tudi ocene potencialnega BDP revidira navzdol, s tem pa tudi ocene proizvodne vrzeli med potencialnim in dejanskim BDP. To pomeni, da EK posamezni članici dejansko »ne priznava« polne globine krize in ji s tem »priznava« bistveno manjši strukturni primanjkljaj, kot bi bil upravičen glede na predkrizni potencialni BDP. In to pomeni, da globlja, kot je kriza, bolj EK z izračunom ciklično prilagojenega strukturnega primanjkljaja posamezni državi oži fiskalni prostor za intervencije oziroma stimuliranje gospodarstva. To pa seveda gospodarstvo posamezne članice še globlje potiska v recesijo.

Slednje je bil tudi temelj kritike italijanske vlade oktobra letos, ko je v Bruselj poslala Osnutek proračunskega plana (DBP). Rast italijanskega potencialnega BDP v 15 letih pred krizo je znašala 1.5% letno, v obdobju 2008-2013 pa se je zmanjšala na -0.2%. V italijanskem finančnem ministrstvu pravijo, da je ta ocenjen padec rasti potencialnega BDP pretiran in da je posledica uporabe statističnih metod, ki podcenjujejo ciklično komponento rasti BDP in tekočo dinamiko identificirajo kot strukturno. To se kaže denimo v tem, da je modelsko ocenjeni delež strukturne brezposelnosti v večini kriznih držav nenormalno poskočil.

Iz tega pa sledi dvoje. Prvič, če je padec rasti potencialnega BDP precenjen (in bi moral dejansko biti višji), potem je tudi “proizvodna vrzel” (razlika med potencialnim in dejanskim BDP) večja. S tem pa bi morala biti priznana tudi večja ciklična komponenta zaradi prenizkega agregatnega povpraševanja in posledično bi morali državam dovoliti, da imajo v času krize večje tekoče proračunske deficite, s katerimi bi lahko zagnali gospodarsko rast. Drugič, če je ocena padca potencialnega BDP pravilna, pa to samo pomeni, da je imela kriza izjemno velik učinek histereze in da dlje kot kriza traja, bolj uničuje produktivne potenciale države. To pa pomeni, da bi zaradi tega morali v Bruslju članicam dovoliti več fiskalnega prostora za ukrepanje.

Tabela: Ocene proizvodne vrzeli OECD in Evropske komisije

Output gap2Opombe: Proizvodna vrzel je razlika med potencialnim (trendnim) in dejanskim BDP, izražena kot odstotek od potencialnega BDP. Ocene s PF pomenijo ocene s produkcijsko funkcijo; ocene s HP pomenijo ocene s Hodrick-Prescottovim filtrom.

Vir: OECD, Economic Outlook 2013 & 2014; European Commission, Cyclical Adjustment of Budget Balances, Autumn 2013 & Autumn 2014.

Glede na težave z metodologijo je v praksi torej ključno, katera inštitucija ocenjuje proizvodno vrzel in s katero metodo ter kateri letnik objavljenih ocen vzamete. Za ilustracijo si poglejte v tabeli ocene proizvodne vrzeli za Slovenijo, ki sta jih naredili OECD in EK, pri čemer zgornji del kaže objavljene ocene v letu 2013, spodnji del pa objavljene ocene v jeseni 2014. Če pogledate ocene objavljene v letu 2013, lahko opazite, da je OECD za Slovenijo za leto 2013 ocenil dvakrat višjo prizvodno vrzel kot EK (6.2% proti 3.1%). Na podlagi teh lanskih ocen bi švicarska formula Sloveniji po oceni proizvodne vrzeli s strani OECD dovoljevala denimo dejanski deficit v proračunu v višini 2.7%, ocena EK pa zgolj v višini 1%. Nato pa poglejte ocene proizvodne vrzeli obeh inštitucij za leto 2013, objavljene v jeseni 2014 (za nazaj). Kot lahko vidite, je OECD oceno vrzeli znižal nazvdol na -4.9%, EK pa navzgor na -4.8% (oziroma -4.7% z drugo metodo). Razlika v ocenah EK tako znaša 1.7 odstotne točke, sorazmerno temu pa bi se seveda razlikovale tudi ocene dovoljenega proračunskega primanjkljaja.

Drugače rečeno, če bi EK od Slovenije zahtevala, da svojo proračunsko politiko vodi na podlagi ocen proizvodne vrzeli za 2013, bi jo »privila« bistveno bolj, kot če bi uporabila bolj točne ocene vrzeli, objavljene leta 2014. Takšne napake v napovedih lahko posamezno članico zelo veliko stanejo, saj jo zaradi pritiska po varčevanju lahko pahnejo v recesijo. Nakar se čez eno leto izkaže, da je bil pritisk po varčevanju neupravičen glede bolj natančno ocenjeno dejansko stanje.

Iz navedenega sledi, da ocene proizvodne vrzeli niso dobra osnova za oblikovanje priporočil glede fiskalne politike. Ocene akademskih ekonomistov v zadnjih letih se skoraj soglasno nagibajo proti konceptu proizvodne vrzeli. Marcellino in Musso sta v raziskavi, objavljeni leta 2011, kjer sta primerjala dolge serije ocen proizvodne vrzeli za države OECD, narejene s strani različnih inštitucij, ugotovila, da so te ocene zelo nestabilne in da se zelo spreminjajo v času. Zaradi tega sta sklenila, da je uporaba koncepta proizvodne vrzeli “nekoristna” in “nevarna” za strukturno analizo ekonomske politike v evrskem območju. Podobno ugotavlja raziskava članov upravnega odbora ameriškega Fed izpred enega meseca, ki odsvetuje uporabo koncepta proizvodne vrzeli za merjenje globine krize.

Kaj nam torej prinaša sprememba zakona o fiskalnem pravilu v smeri večje ohlapnosti fiskalne politike? Prinaša sicer nekaj več manevrskega prostora fiskalni politiki kot švicarska formula (razlika je pol odstotka BDP na letni ravni), toda oba predloga še vedno temeljita na konceptu strukturnega salda proračuna, ki ga EK izračunava s »fovš« metodologijo. Iz fiskalnega pravila na domačem političnem parketu torej nima smisla delati drame, pač pa je treba vplivati na spremembo fiskalnega pakta EU. Treba je predlagati prehod na bistveno bolj enostavno pravilo, ki bo še vedno zagotavljala fiskalno vzdržnost. Ena izmed takšnih možnosti je denimo pravilo, da mora biti dejanski (in ne strukturni) saldo proračuna države (brez zadolževanja) izravnan čez celotni poslovni cikel. Torej, kolikor država v času recesije porabi »preveč«, mora v času konjunkture »prišparati« in obratno. Zelo preprosto pravilo, ki sledi bibličnemu primeru Jožefovega gospodarjenja v starem Egiptu. To preprosto pravilo je pomembno zato, ker držav v času hude krize ne »zakolje«, pač pa jim pusti dovolj manevrskega prostora za ukrepanje.

______

* Izvorno objavljeno v Finance Weekend

%d bloggers like this: