Bine Kordež

Samo z davki na goriva letno zberemo več kot namenjamo za vse plače javnih uslužbencev ali vse investicije proračuna, vključno z vlaganji v železnice in subvencijami železniškemu prevozu. Če prenehamo uporabljati vozila na fosilna goriva, kdo bo potem vplačeval poldrugo milijardo evrov davščin na goriva in na primer zagotovil dodatne pol milijarde za podvojitev vlaganj v železnice? Bodo to poldrugo milijardo evrov potem plačali vozniki električnih avtomobilov, ki jih seveda danes še močno subvencioniramo?

Kadar v Sloveniji nanese beseda na transport ali promet, bi se najbrž večina sogovornikov strinjala s splošno sprejeto oceno, da smo v preteklosti investirali predvsem v cestno omrežje, vlaganja v železnice pa močno zanemarili. To naj bi bil tudi razlog, da tako malo ljudi koristi železniški prevoz in da je naše cestno omrežje vse bolj zatrpano s pločevino.

Pa so takšnim razmeram res kriva napačna vlaganja? Smo res denar usmerjali predvsem v gradnjo cest? Na žalost takšne posplošene ocene praviloma ne temeljijo na številkah, temveč na zaznavanju ljudi in ponavljanju slišanega. Seveda drži, da je delež železniškega prevoza v Sloveniji dokaj nizek in da bi morali narediti še več, da povečamo delež prevoza po železnici. Tako zaradi okoljskih kot tudi logističnih razlogov. Vseeno pa vpogled v številke pokaže popolnoma drugačno sliko kot izhaja iz omenjene splošno sprejete trditve.

Dejstvo je namreč, da za takšne in drugačne subvencije železniškega prevoza iz proračuna (iz pobranih davkov) letno namenjamo preko pol milijarde evrov, medtem ko je pri cestnem prometu slika obratna. Ne samo, da uporabniki cest za njihovo koriščenje plačujejo uporabnino približno v višini stroškov izgradnje in vzdrževanja cestnega omrežja, pa proračunskih vlaganj oziroma odlivov za ta namen ni veliko. Vzporedno lastniki motornih vozil z notranjim izgorevanjem preko davščin na goriva v proračun dodatno prispevajo okoli 1,5 milijarde evrov letno. In ob teh razlikah med enim in drugim prometom na javne finance, z železnico ustvarimo le okoli 2 % celotnega potniškega prometa, ostalo pa po cestah (!).

Finančni učinki ene in druge vrste prometa so torej pomembno drugačni kot si večina ljudi predstavlja in ta številke pomenijo pomembno omejitev glede sprejetih in želenih usmeritev glede vpliva transporta na javne finance. Podpiramo večja vlaganja v železniško omrežje, na drugi strani želimo prehod na električne avtomobile – a pri tem seveda nihče ne izpostavi dilem, kdo bo potem vplačeval omenjeno poldrugo milijardo evrov omenjenih davščin na goriva in na primer zagotovil dodatne pol milijarde za podvojitev vlaganj v železnice. Samo z davki na goriva smo denimo letno zbrali več kot so namenjamo za vse plače javnih uslužbencev ali vse investicije proračuna. Ko se torej pogovarjamo o usmeritvah transportne politike, se moramo poleg izpostavljanja želja in iskanja idealnih razmer zavedati tudi učinkov, ki jih takšne spremembe prinašajo v javne finance. Bodo na primer tisto poldrugo milijardo evrov potem plačali vozniki električnih avtomobilov, ki jih seveda danes še močno subvencioniramo?

To so vsekakor vprašanja, ki bodo zahtevala temeljit premislek in celovito oceno in zato je dobrodošlo, da te številke damo na mizo že danes. Da se vsaj zavedamo, kje smo. Takšno prikazovanje podatkov lahko sicer hitro razumemo tudi kot odvračanje od vlaganj v železnice ali prehoda na čistejša električna vozila, a nič od tega. Gre samo za prikaz dejanskih finančnih učinkov današnjih politik, ki jih ob odločanju o bodočih usmeritvah moramo vseeno upoštevati in vračunati. Pač ne smemo mimo tega, da “dizelaš” danes za vsakih 100 km vožnje v proračun prispeva kakih 7 evrov, “električar” pa ne (s subvencijami celo obratno). Zato v nadaljevanju nekaj manj znanih podatkov o vlaganjih in učinkih celotnega transporta v Sloveniji. A pred tem še ena slika o strukturi potniškega prometa v Evropski Uniji.

V spodnji sliki je prikazana struktura prevozov potnikov, merjeno po potniških kilometrih po državah EU. Za bolj realno spremljanje obsega prevozov potnikov in blaga se v statistiki praviloma uporabljajo potniški (PKM) ali tonski kilometri (TKM). To so merske enote, ki predstavljajo prevoz enega potnika ali ene tone blaga na en kilometer kar omogoča bolj realno primerjavo. Iz podatkov je razvidno, da je v Sloveniji delež prevozov potnikov z železnico relativno nizek, le dobra 2 odstotka vseh prevozov, medtem ko je v povprečju EU 6 odstotkov. To seveda potrjuje oceno o nizki uporabi železniškega prevoza, a za oceno možnosti je vseeno bolj pomemben drug podatek. V vseh državah se giblje delež prevozov z osebnimi avtomobili med 82 in 86 odstotki (ostalo je avtobusni prevoz), kar pomeni relativno majhne razlike. Tudi v primeru podvojitve železniškega prevoza, bo pretežni del prevoza ljudi še vedno potekal z osebnimi avtomobili, saj bi se obseg tovrstnega prevoza znižal le za dobra dva odstotka. Podpora prehodu  na električne avtomobile bo ta delež mogoče celo povečal, vsekakor pa ne znižal. Objektivno moramo torej upoštevati, da bi se tudi ob močno povečanih vlaganjih v železnice, pretežni del prebivalstva še vedno prevažal z osebnimi avtomobili. Glede na razpršenost poselitve, je to v Sloveniji še bolj izrazito. In v tem kontekstu je kljub želeni spremembi strukture prevoza, potrebno upoštevati tudi stroškovni vidik in učinkovitost vlaganja v železnice.

Vir: Eurostat

Zanimajo nas torej celotna vlaganja države v železniški in cestni promet v zadnjih letih. V spodnji tabeli so zbrani podatki iz raznih javno dostopnih virov, in sicer najpomembnejši in največji zneski. S strokovnega vidika je seštevanje nekaterih postavk sicer lahko vprašljivo, a zbrali smo vse postavke, ki se v takšni ali drugačni obliki nanašajo na delovanje obeh oblik transporta. Najbolj pomemben vir podatkov so sprejeti in zaključni proračuni Republike Slovenije, dodatno pa tudi bilančni podatki Slovenskih železnic in DARS ter različni statistični podatki. V tabeli je seštevek izdatkov ali vlaganj za zadnjih 10 let skupaj, nato pa še povprečni letni podatek preračunan na stalne cene letošnjega leta za okvirno oceno nekih realnih povprečnih letnih zneskov.

Viri: SURS, MF, AJPES

Vlaganja države v železniški transport

Na levi strani tabele so najprej navedeni skupni podatki v povezavi z železniškim transportom v Sloveniji. Sistem funkcionira tako, da država gradi (financira) vsa vlaganja v železniško infrastrukturo ter tudi plačuje pretežni del delovanja železniškega omrežja, prevozniki, predvsem Slovenske železnice in v manjši meri tudi tuji operaterji, pa to omrežje koristijo in zanj tudi nekaj plačujejo – a seveda še zdaleč ne vseh stroškov delovanja omrežja. Po proračunskih dokumentih je tako država v zadnjih desetih letih v izgradnjo in predvsem obnovo železniškega omrežja vložila 2,3 milijarde evrov ali 288 milijonov eur povprečno letno zadnjih cenah. Takšni so bili izdatki proračuna, ki so bili sicer v pomembni meri financirani s sredstvi Evropske Unije, a to vseeno lahko razumemo kot vlaganja Slovenije v železniško omrežje. Če sredstev EU ne bi porabili za ta namen, bi z njimi financirali druge projekte. Pa tudi sicer smo v zadnjih desetih letih 62 % pridobljenih sredstev iz EU zagotavljali z vplačilom prispevka v proračun EU, pri čemer se ta delež z rastjo razvitosti Slovenije povečuje. Zaenkrat smo še neto prejemnica sredstev iz EU, a sčasoma bomo vsa prejeta sredstva zagotovili pravzaprav kar sami. Zaradi tega lahko štejemo omenjenih 2,3 milijarde državnih vlaganja v železniško omrežje kot izdatek državnega proračuna.

Železniško omrežje upravlja podjetje SŽ-infrastruktura d.o.o., ki opravlja obvezno gospodarsko javno službo vzdrževanja, obratovanja in obnavljanja javne železniške infrastrukture in postaj. Pri tem pretežni del stroškov te dejavnosti pokriva država preko pogodb med vlado Republike Slovenije in tem podjetjem v sklopu Skupine SŽ. Kot je razvidno iz tabele, je država v zadnjih desetih letih za pokrivanje teh stroškov iz proračuna namenila 1,1 milijardo eur ali v povprečju 137 milijonov eur po stalnih cenah (lani konkretno 154 milijonov eur). Ta znesek je denimo lani pokril 82 % vseh stroškov upravljavca omrežja in le manjši del stroškov delovanja železniškega omrežja poravnavajo uporabniki tega omrežja (SŽ tovorni in potniški promet ter tuji prevozniki).

Dodatno pa država železnicam krije tudi pomemben del stroškov potniškega prometa, ker železnica pač opravlja javno službo zagotavljanja prevoza potnikov, podobno kot iz proračuna sofinanciramo tudi avtobusni promet. Za to financiranje je proračun v zadnjih desetih letih namenil 622 milijonov eur (za avtobusni promet denimo 805 milijonov eur). Zaradi interesa države za delovanje javnega prometa vlada namenja po zadnjih podatkih za te potrebe skupaj skoraj 200 milijonov evrov letno.

Poleg tega pa je v tabeli še 400 milijonov eur, ki jih je v zadnjih desetih letih država namenila za dokapitalizacijo potniškega prometa. S temi sredstvi družba SŽ Potniški promet v zadnjih letih pospešeno obnavlja vozni park. Spremljamo lahko vse več novih, lepih modrih vlakov na naših progah – a to seveda stane in s plačilom voznih kart uporabnikov ter tudi dodatnim prispevkom države za opravljanje javnega železniškega prevoza, teh vlaganj družba SŽ Potniški promet ne more pokriti.

Upoštevaje vsa navedena vlaganja, je torej država za delovanje železniškega omrežja in prevoza v zadnjih letih iz proračuna namenila skupaj 4,6 milijarde evrov ali preko pol milijarde povprečno na leto. Zato bi verjetno težko trdili, da za železnice ne namenjamo veliko. Večja težava je verjetno v tem, da takšna vlaganja omogočajo samo vzdrževanje obstoječega železniškega sistema z omejenimi možnostmi prevoza potnikov, pa tudi blaga in da bi kak pomembnejši korak v izboljšanje ponudbe tega prevoza pomenil še bistveno večja vlaganja. Tu pa najbrž trčimo ob proračunske možnosti.

Vlaganja v cestni transport

In kako je bilo v teh zadnjih desetih letih (pa tudi bolj nazaj) z državnimi vlaganji v cestno omrežje? Iz proračunskih dokumentov je razvidno, da smo v izgradnjo in vzdrževanje državnih cest namenili 2,4 milijarde evrov ali v povprečju blizu 300 milijonov eur na leto po trenutnih cenah. Navedeni izdatki se nanašajo na državne ceste, potem pa imamo še 5-krat večjo dolžino občinskih cest (32 tisoč km glede na 6 tisoč km državnih cest). Višina stroškov za izgradnjo in vzdrževanje je manj dostopna, a po nekaterih virih lahko ocenimo, da so občine za te namene v zadnjih letih namenile okoli 2 milijardi evrov.

Vendar pa pri cestah velja drugačen način pokrivanja stroškov uporabe kot pri železnicah. Kot je predstavljeno pri vlaganjih v železnice, tam država skrbi tudi za obratovanje in uporabniki za koriščenje plačujejo minimalne zneske. Pri cestah pa uporabniki plačujemo letno takso in z njo se je v desetih letih v proračunu zbralo 1,5 milijarde evrov ali blizu 200 milijonov evrov letno. Neto učinek na javne finance je pri cestah torej okoli 300 milijonov eur letnih izdatkov.

Poleg navedenih cest pa imamo še avtoceste, kamor smo največ vlagali v obdobju 1995 – 2010 (blizu 6 milijard evrov po takratnih cenah). Zadnjih deset let smo v avtoceste namenili precej manj, le 1,3 milijarde evrov. A avtoceste gradimo preko državnega podjetja DARS, tako da vlaganja proračuna neposredno ne bremenijo. Za uporabo avtocest namreč uporabniki plačujemo nadomestila (vinjete, cestnine za tovorni promet). Po pokritju stroškov tekočega vzdrževanja avtocest in delovanja Družbe za avtoceste, je le-ta s cestninami v zadnjih desetih letih zbrala 3,4 milijarde evrov ali realno preko 400 milijonov letno. Ta presežek sredstev DARS namenja za gradnjo novih odsekov avtocest ter predvsem za poravnavo posojilnih obveznosti iz preteklih let. Le-teh je ostalo samo še za 1,6 milijarde evrov. Kljub velikim vlaganjem v avtoceste, ta vlaganja proračuna ne obremenjujejo in uporabniki tega cestnega omrežja v celoti poravnavamo vse stroške z njim, tudi iz preteklosti. Glede na (nizko) dinamiko izgradnje novih avtocest, bo imela država iz te družbe v bodoče verjetno celo prilive. Že v zadnjih desetih letih se je samo z davkom na dobiček DARS, proračun okrepil za 223 milijonov eur, v letu 2019 pa je izplačal tudi 235 milijonov eur dividend, sicer v premoženju. Neto učinek vlaganj v avtoceste je torej za proračun samo presežek.

Če torej seštejemo vse navedene učinke vlaganj v avtocestno omrežje, so bile javne finance s tem v zadnjih desetih letih obremenjene v povprečju z okoli 300 milijoni eur letno po trenutnih cenah. Vrednostno torej skoraj pol manj kot je država namenjala za železnice. Vendar pa je pri cestah zelo pomemben še en vidik. Uporabniki cest, pretežno vozil z notranjim izgorevanjem, torej na bencin ali dizel, s plačilom goriva v proračun prispevamo ogromna sredstva. S trošarinami na tekoča goriva in DDV od goriv smo v zadnjih desetih letih vplačali blizu 15 milijard evrov ali okoli 1,5 milijarde evrov letno. Tega zneska nismo dodatno preračunavali v cene zadnjega leta, ker so tako trošarine kot cene goriv v tem obdobju dokaj podobne. Sicer nihajo, a nimajo nekega trenda rasti, kot to velja za ostale izdatke.

Te trošarine in plačan DDV na goriva lahko dejansko štejemo tudi kot prispevek uporabnikov cestnega omrežja v proračun in končni neto učinek cestnega prometa na javne finance je okoli 1,2 milijarde evrov letnega priliva. Torej pomembno drugačna slika kot omenjena dobra polovica milijarde evrov, ki pri železnicah bremeni javne finance. Glede na te številke bi torej težko trdili, da vlagamo predvsem v cestno omrežje, železnice pa zanemarjamo. Uporabniki cest, tako vozniki osebnih kot tovornih avtomobilov s plačevanjem cestnin in davkov na goriva v proračun vplačamo nekajkrat več kot pa država namenja za gradnjo in vzdrževanje cestnega omrežja. Pri železnicah kakšnih posebnih vplačil v proračun ni (razen na primer 20 milijonov evrov davka na dobiček zadnjih 10 let), odlivov pa je za preko pol milijarde na leto.

Vlaganja v transport glede na obseg prevoza

Te razlike so še bolj očitne, če vlaganja preračunamo na prevoženo število potnikov ali blaga. Ti podatki so na desni strani tabele in sicer okvirna razdelitev prilivov in odlivov na potniški in tovorni promet glede na oceno obsega uporabe omrežja ali porabe goriva. Ta delitev seveda ne more biti neka točna delitev, ker niti ni možna, vseeno pa pokaže približno sliko in predvsem razlike med železniškim in cestnim omrežjem. Razlike so visoke, seveda predvsem zaradi tega, ker smo na eni strani ugotovili, da železnicam že danes namenjamo vsako leto precejšnja sredstva iz proračuna, cestni promet pa vanj obratno celo prispeva (2-krat več), na drugi strani pa z železnicami prepeljemo le 2 % vseh potnikov in 27 % vsega tovora.

Preračunano je torej prevoz enega potnika na 100 km z železnico v zadnjih letih proračun obremenil z okoli 22 evri, ena tona prevoženega blaga po železnici pa s 7,6 evri, prav tako na 100 km. Toliko je torej država prispevala k transportu po železnicah, ki ga pač želi spodbujati preko vlaganj v infrastrukturo in s tem, da uporabnikom ne zaračunava pomembnega dela teh vlaganj. Seveda je to nek hipotetičen izračun, odvisen tudi od razdelitve stroškov po vrstah prevoza, a številke v zadostni meri odražajo razmere.

Pri tem je sicer potrebno izpostaviti, da so se lani na potniškem železniškem prometu lahko  pohvalili, da so prepeljali največ potnikov v zadnjih desetih letih. A to je tudi rezultat širitve brezplačne možnosti prevozov za na primer upokojence in mladino. Zaradi tega je povprečna prodajna cena karte danes realno kar četrtino nižja kot pred desetimi leti. Povprečni potnik je za prevoženih 100 km plačal le 5,1 evra. Ker pa so bili samo tekoči stroški obratovanja potniškega prometa 16 evrov/100 km, je država k plačilu potnikov dodala še 11 evrov, da je bila družba pozitivna. Razlika do omenjenih 22 evrov skupnega prispevka države za vsakih 100 km prevoza, pa so vlaganja države v zagotavljanje ustrezne infrastrukture, da vlaki lahko vozijo.

Seveda je tudi prevoz potnika z osebnim avtomobilom povezan s precejšnjimi stroški od nakupa vozila in vzdrževanja, a to mora uporabnik plačati sam. Država mu iz drugih davkov pokrije edino del stroškov vlaganja v cestno omrežje, a na drugi strani vozniki vplačamo bistveno več z davščinami na goriva. V cestnem prometu tako povprečen potnik ne dobi nobene podpore, temveč v proračun celo vplača 2,5 evra za vsakih 100 prevoženih kilometrov.

Potniški cestni promet smo v tabeli ločili na prevoz z osebnimi avtomobili, kjer dosegamo opisane finančne učinke, ter na prevoz z javnim cestnim prevozom. Tudi avtobusni promet država posebej podpira z omenjenimi skoraj 100 milijoni evrov letno. Če k prevoženim potnikom z avtobusi dodamo tudi ta prispevek države, je tovrstni prevoz v povprečju subvencioniran s 3,2 evra na 100 PKM, seveda še vedno bistveno manj kot pri železnicah.

Enako kot za promet z osebnimi avtomobili velja tudi za cestni tovorni promet. Tudi tu prevozniki sami poravnajo pretežni del vlaganj v cestno omrežje, dodatno pa prispevajo tudi z davki na goriva. Učinek cestnega tovornega prometa tako znaša okoli 3,3 evre/100 TKM. Za toliko se torej državni proračun okrepi za vsako prevoženo tono blaga na 100 km po cestah, koristnike prevoza blaga po železnici pa država za enako dolžino prevoza subvencionira s 7,6 evri preko vseh vlaganj proračuna v promocijo železniškega prometa.

Zaključek

Razlike v javno-finančnih učinkih obeh vrst prevoza so torej izjemno visoke, kar seveda ne pomeni, da vlaganja v železnice niso smiselna. Vsekakor moramo tudi v bodoče več vlagati v okoljsko sprejemljivejše načine transporta ljudi in blaga, kar pa ne pomeni, da pa se ob tem ne smemo zavedati stroškov tovrstne politike. Usmeritev evropske politike je jasna, a ob tem bo potrebno tudi dodati, da je to pač bistveno dražje in da bo potrebno iz drugih virov zagotoviti financiranje tega prehoda. Navedbe politike, kako bomo s tem bolj konkurenčni, kako je to velika priložnost, se na žalost v javnih financah kažejo v precej drugačni luči. In s to realnostjo  se bomo slej ko prej srečali oziroma se že srečujemo.

Objektivno gledano bo pač tudi v bodoče pretežni del transporta potekal po cestnem omrežju, kar nam potrjujejo tudi številke iz držav z bolj razvitim železniškim omrežjem. Tudi tam je delež transporta po cestah le kaka dva, tri odstotne točke nižji kot v Sloveniji, kjer smo zaradi razpršenosti poselitve že tako  “obsojeni” na večjo vlogo cestnega transporta. Zanimive so na primer ideje o novi železniški progi Maribor – Koper, ki naj bi po raznih informacijah stala tudi 8 milijard evrov. A kje denar in kakšna bi bila rentabilnost takšne naložbe? Ob tem, da je umestitev takega projekta v prostor po izkušnjah tako misija nemogoče. Glede na vse to, pa tudi glede na podporo elektro-mobilnosti bi bilo verjetno vseeno smiselno nekaj več vložiti v dokončanje cestnega omrežja, posebno ker koristniki za uporabo cest plačujejo in vlaganja ne obremenijo javnih financ. Na žalost pa glede tega beremo bolj izjave kakega zagretega evropskega ministra, kako moramo graditi manj cest, povzročiti zastoje in to naj bi ljudi preusmerilo v druge oblike transporta. Katere?

Za konec pa še en vidik te problematike. V tekstu so posebej izpostavljene davščine, ki jih danes zberemo od pogonskih goriv, ki imajo ob vseh negativnih vplivih tudi izjemno velik pozitivni učinek na javne finance. V EU smo si zadali cilj ogljične nevtralnosti in za cestni transport naj ne bi več uporabljali fosilnih goriv. To danes finančno močno spodbujamo in lastniki električnih vozil ne plačujejo kakih posebnih davkov za porabljeno energijo temveč celo obratno. Deležni so raznih spodbud, ki javne finance obremenjujejo ali vsaj ne prispevajo k njim. Prehod na zeleno bo tako pomenil tudi izpad omenjenih 1,5 milijard evrov, ki jih danes zagotavljajo vozniki z uporabo fosilnih goriv. Ker so ta sredstva ključna za stabilnost javnih financ, bomo morali to zbrati z drugimi viri. Na primer, na porabo energije za cestni promet, ko se bodo z realnostjo cen soočili tudi lastniki električnih vozil? Z dvigom stopenj DDV na celotno porabo, kar bi na primer pomenilo dvig današnje splošne stopnje 22 % na najmanj 30 %, da bi pobrali isti obseg sredstev? Ali z izravnavo proračuna na odhodkovni strani, da bi opustili vse državne investicije ali znižali pokojnin za 30 %? Odgovor bo težek.

Seveda so to vprašanja o katerih se bomo pogovarjali čez leta (no, po željah okoljsko bolj zagretih, niti ne tako daleč), a dobro bi bilo malo več zavedanja tudi o teh učinkih. Denar res ni vse, a proračun moramo slej ko prej zapreti in tudi finančne učinke bomo morali ob vseh usmeritvah bomo dati  že danes tudi na mizo. Da ne bomo preveč presenečeni čez nekaj let.