Bine Kordež

Trenutno veljavni državni proračun (njegov rebalans), sprejet maja letošnjega leta, predvideva 2,9 milijarde eur primanjkljaja ali okvirno 4,5 % ocenjenega BDP. Nepričakovana škoda zaradi letošnjih neurij naj bi ta primanjkljaj lahko še nekoliko povečala, a ni nujno. Izdatki države za različne oblike pomoči bodo seveda bremenile proračun, a država je s sprejetim rebalansom proračuna oblikovala precejšnje rezerve za nepredvidene izdatke in odprto je vprašanje, kaj se bo pokrivalo iz te postavke. Pri tem pa je zanimivo še dejstvo glede evidentiranja takšnih dogodkov. Še tako visoka škoda in izgubljeno premoženje ne vpliva neposredno na višino BDP. Zaradi omejitev pri proizvodnji je le-ta lahko malenkost nižji, a na drugi strani se zaradi aktivnosti, zaradi vloženega dela za odpravo posledic škode, BDP praviloma poveča bistveno bolj.

Obstoječi proračun za letošnje leto torej predvideva visok primanjkljaj, čeprav ga je vlada v maju pospremila z oceno, da bo takšen proračun prispeval k stabilnosti javnih financ in izboljšal blaginjo državljanov. Komentarji so sicer izpostavljali preko 50 % rast izdatkov glede na 2019, torej glede na zadnje leto pred kriznimi dogodki v preteklih letih, kakšne podrobnejše analize pa bolj redko zasledimo. Ne glede na to, da se še vedno soočamo z visokimi cenami energentov ter tudi negativnimi vplivi vojne v Ukrajini, je vseeno odprto vprašanje, kaj je razlog za takšno povečanje primanjkljaja proračuna.

V letu 2019 je namreč proračun zabeležil 225 milijonov eur ali 0,5 % BDP presežka. Zaradi ugodnih gospodarskih gibanj v zadnjih dveh, treh letih bo letošnji BDP realno kar okoli 11 % višji kot pred štirimi leti in takšno poslabšanje proračunske slike je vseeno nekoliko presenetljivo. Zato smo v spodnjih dveh tabelah sestavili en poenostavljen pogled na proračun zadnjih let, iz katerega lahko razberemo, kje prihaja do razlik oz. kaj se je tako poslabšalo v tem obdobju (vir so Blagajne javnega financiranja Ministrstva za finance). Postavke proračuna niso ločene po ministrstvih, kot se običajno navaja, temveč po vrsti prihodkov in odhodkov, pri čemer so izpostavljene najbolj pomembne skupine, deloma tudi v neto zneskih (npr. istovrstni odhodki minus prihodki). V prvi tabeli so podatki za prvo polletje, za katere imamo tudi za letos že dokončne številke, v drugi tabeli pa so letni podatki, vključno s sprejetim proračunom za letos ter tudi za drugo leto.

Poglejmo najprej kakšna so bila gibanja v prvem letošnjem polletju (kolona 4), ko proračun izkazuje 401 mio eur primanjkljaja ali 1,3 % BDP tega obdobja (zadnja vrstica z rdečo barvo, pri čemer so izdatki in primanjkljaji v tabelah prikazani z minusom). Ta številka je seveda bistveno nižja, kot je načrt za celotno letošnje leto (2,9 mrd eur primanjkljaja), a je letošnji rezultat večji kot lani in posebej večji kot v letu 2019, ko smo v prvem polletju imeli 220 mio eur presežka. V tabeli so najprej prikazani “redni” prihodki in odhodki proračuna, torej predvsem redno zbrana sredstva z davki in drugimi nedavčnimi viri ter osnovni izdatki za tekoče funkcioniranje države (plače, stroški materiala in storitev, subvencije in pomoči). Na osnovi tega je tudi izračunan rezultat teh prihodkov in odhodkov, kjer smo imeli letos še 474 mio eur presežka (v letu 2019 npr. 1.0 mrd eur). Pri teh postavkah proračuna, vlada prav veliko možnosti nima, ker tako prihodki kot odhodki pretežno izhajajo iz zakonskih opredelitev in obveznosti in ta številka do polletja niti ne odstopa posebej od preteklih let.

Nato pa sledita še dve pomembni postavki, ki najbolj kreirata višino proračunskega primanjkljaja in sicer obseg investicij ter njihovo financiranje s sredstvi EU. Pregled gibanj preteklih pokaže, da več kot uspemo počrpati sredstev iz EU, več tudi namenjamo za investicije in seveda obratno. Pri sredstvih iz EU je prikazan neto prejet znesek, torej črpana sredstva, zmanjšana za vplačila v EU. Letos smo do junija črpali skupaj 473 mio eur (od celoletnih načrtovanih 1,47 mrd eur) in ker je Slovenija istočasno vplačala svoj prispevek za EU v višini 325 mio, je neto priliv znašal le 148 mio eur, manj kot lani. Imeli pa smo nekaj več investicij in podoben obseg izdatkov za obresti kot lani, tako da je bil končni rezultat 410 mio eur primanjkljaja ali omenjenih 1,3 % BDP.

Tabela 1: Proračun RS, 2019-2023 (mio EUR)

Ta rezultat nas zanima predvsem v primerjavi z “normalnim” (in uspešnim) letom 2019, ko smo imeli 0,5 % BDP presežka. V zadnji, šesti koloni so prikazane razlike zakaj je torej letošnji že polletni proračunski rezultat realno slabši od leta 2019 za 800 mio eur ali 2,2 % BDP. Podatke iz leta 2019 smo namreč preračunali na letošnji BDP in pogledali razlike, torej razlike v mio eur, če bi dosegali enake odstotke prihodkov in odhodkov od BDP kot takrat.

Iz zadnje kolone je torej razvidno, da imamo letos že do polletja realno kar 652 mio eur manj prihodkov, pri čemer je največje odstopanje pri davkih od prodanega blaga. Podrobnejši pregled davčnih prilivov pokaže, da so največja odstopanja pri davkih in trošarinah na energente, ki jih je država zniževala zaradi visokih cen. Podobno na primer tudi cestne takse in podobno, ki ne sledijo rasti cen in BDP. Izpad je torej največji pri znižanjih davčnih obremenitev kot ugodnost prebivalstvu. Pri odhodkih nekih izrazitih negativnih odstopanj glede na leto 2019 ni, a realno je nekaj več izdatkov za subvencije, transferje, investicije, rezerve…, kar je na koncu skupaj prineslo realno kar milijardo (3 % BDP) slabši rezultat kot v letu 2019. Med rednimi izdatki so ugodnejša gibanja pravzaprav edino pri neposrednih stroških države za plače in porabljen material, za kar je država realno letos namenila manj kot v 2019 upoštevaje rast BDP. Ključna pozitivna razlika v letošnjem letu v primerjavi s prvim polletjem leta 2019 pa je pri izdatkih za obresti, ki so letos realno kar 400 mio eur nižje. Kljub zvišanju tekočih obrestnih mer, je povprečna obrestna mera za današnji dolg precej nižja kot v letu 2019 (1,6 % glede na takratnih 2,5 %), dodatno pa letos proračun beleži tudi 60 mio eur prihodkov od obresti na proračunske likvidnostne rezerve.

Realni polletni proračunski rezultat (preračunan na isti BDP) je tako okoli 700 mio eur slabši kot v letu 2019 in to predvsem zaradi ugodnosti, ki jih je država nudila ljudem preko nižje obdavčitve ter preko subvencij in transferjev. Potrošnja države za njeno funkcioniranje je bila namreč sorazmerna z rastjo BDP. Da ni bilo poslabšanje večje pa je tudi posledica nižjih obrestnih mer v preteklih letih. Na žalost centralne banke s ciljem znižanja inflacije ponovno dvigujejo obrestne mere, a se pri tem malo pozablja, kako negativno bo to vplivalo na fiskalne razmere v naslednjih letih – zaenkrat k sreči še ne.

Če bi se torej tudi v drugem polletju nadaljevala proračunska gibanja iz prve polovice leta, bi bil proračunski primanjkljaj tudi konec leta okoli 2 % BDP. Običajno ima večina prihodkov in odhodkov tudi v drugem polletju podobna gibanja, praviloma se proti koncu leta za pomembnejših znesek povečajo le investicije. A maja sprejeti rebalans proračuna za letošnje leto predvideva primanjkljaj kar v višini 4,5 % BDP. Razumljivo se postavi vprašanje, kateri odhodki naj bi se v drugem polletju tako močno povečali, da se bo tako poslabšal proračunski rezultat. V peti koloni prve tabele je zato dodan še izračun razlike med celoletnim proračunom in doseženimi gibanji do junija, torej kakšna naj bi bila gibanja v drugem polletju, da bi “dosegli” trenutno veljavni letošnji proračun. Po teh načrtih naj bi bil primanjkljaj v drugi polovici leta kar 2,5 mrd eur, glede na 0,4 mrd v prvi polovici leta. Iz številk vidimo, da pri rednih prihodkih in odhodkih kakih večjih razlik glede na prvo polletje ne bo, kar dve milijardi dodatnega primanjkljaja pa izhaja in povečanih investicij, ki ne bodo pokrite s sredstvi EU ter iz dodatne predvidene rezerve v višini milijarde eur.

Takšna odstopanja je zato mogoče smiselno pogledati še preko letnih podatkov, ki so na enak način prikazani v drugi tabeli. V letu 2019 smo imeli 225 mio eur proračunskega presežka ali 0,5 % BDP, lani smo imeli primanjkljaj v višini 2,3 % BDP, v koloni 4 pa je prikazan sprejet proračun za letošnje leto z omenjenim primanjkljajem 4,5 % BDP (2,9 mrd eur). Ta letos načrtovan visok negativni rezultat smo prav tako primerjali z letom 2019 ob predpostavki enakega BDP in razlike so prikazane v zadnji, šesti koloni.

Pri rednih prihodkih in odhodkih tudi sprejet rebalans ne prinaša kakih večjih odstopanj glede na gibanja v prvem polletju. Predvidoma naj bi bilo v drugi polovica več izdatkov za plače v javnem sektorju (verjetno posledica sprejetih dogovorov o povišanju plač) in nekaj več odstopanj pri ostalih prihodkih. Pri rednih prihodkih in odhodkih lahko zaključimo enako kot velja za prvo polletje in sicer, da je proračunski rezultat sicer pomembno slabši kot v letu 2019 (realno 1,8 mrd eur), a to predvsem kot posledica večjih ugodnosti prebivalstvu.

Bistvena razlika povečanega primanjkljaja na 4,5 % BDP je rast investicijskih izdatkov ter skoraj 1,5 mrd eur vključenih “rezerv” v proračunu. Načrtovan primanjkljaj je višji za skoraj milijardo eur (1,5 % BDP!) zaradi dodatnih rezervacij in “sredstev za posebne namene” glede na leto 2019 brez podrobnejšega pojasnila, za kaj bi vsa ta sredstva porabili. Vsekakor je upravičena dilema ali je potrebno, da se načrtujejo tako visoke “rezervacije” v proračunu. Glede na operativnost tudi državnega zbora verjetno ne bi bil problem sprejeti popravka proračuna, če bi se pokazale tako visoke dodatne potrebe – ne pa, da je to že kar vnaprej vključeno v odhodke in posledično načrtovan višji primanjkljaj. V sprejetem proračunu za leto 2024 je teh “bianco” izdatkov celo 1,76 mrd eur.

Drugo večje odstopanje pa je pri črpanju sredstev EU in posledično povečanje izdatkov za investicije, ki so praviloma povezane s sredstvi EU. S takšnimi smelimi napovedmi o pospešitvi črpanja EU sredstev in povečanimi naložbami smo se srečevali že vsa zadnja leta pri proračunskem načrtovanju, a rezultati so bili vsakič precej bolj skromni. Neto priliv iz EU (po odbitku vplačil v EU) se je vsa zadnja leta gibal med 200 in 300 mio eur in tudi v letošnjem prvem polletju je na tem nivoju. Po sprejetem proračunu naj bi do konca leta neto prejeli kar okoli 800 mio eur, torej 500 mio eur več, kot kaže prvo polletje. In zaradi tega naj bi dodatno povečali tudi investicije za 700 mio eur (kar 2,5 mrd eur glede na lanskih 1,7 mrd ali milijardo v letu 2019). Seveda imamo še nekaj mesecev do konca leta, a upravičen je dvom ali bomo to takrat uspeli tako močno pospešiti naložbene aktivnosti.

Tabela 2: Proračun RS, 2019-2023, nadaljevanje (mio EUR)

Če torej povzamemo, je letošnji načrtovani proračunski primanjkljaj po trenutno veljavnih dokumentih resnično visok glede na ugodna gospodarska gibanja, če razmere primerjamo z letom 2019. Podrobnejša analiza pokaže, da je del tega poslabšanja proračunske slike pričakovan glede na vse uvedene davčne ugodnosti in povečane transferje in subvencije v zadnjih letih. S precejšnjo verjetnostjo pa lahko ocenimo, da bo končni rezultat boljši od sprejetega proračuna, ker najbrž ne bomo porabili vseh “za vsak slučaj” oblikovanih rezerv, pa tudi črpanje EU sredstev se verjetno ne bo realizirano tako, kot je optimistično načrtovano. Upravičeno je zato vprašanje, če je res potrebno že vnaprej predvideti tako visoke primanjkljaje, ki verjetno niso pokriti s konkretnimi projekti na omenjenih dveh segmentih (rezerve, EU sredstva in investicije).

Ob tem pa je zanimiv še vpogled v sprejet proračun za leto 2024. Realno, glede na pričakovano povečanje BDP naj bi bili davčni prilivi podobni kot letos, pomembno pa naj bi se znižali izdatki za plače javnega sektorja ter transferji in subvenciji. To naj bi realno izboljšalo proračunsko sliko za skoraj milijardo eur, dodatno pa naj bi bilo tudi za 600 mio eur manj investicij. Resda so bili ti načrti sprejeti že lani septembra, a omenjene spremembe, ki naj bi privedle do znižanja primanjkljaja za 2 % BDP, vseeno malo presenečajo.