Kako fiskalno pravilo rešiti pred njegovimi navijači?

V čudovitem filmu »The Reader« je proti koncu prizor, ko Michael (Ralph Fiennes) kot mlad študent prava spremlja sojenje nemškim vojnim zločincem in na sojenju proti paznicam v koncentracijskem taborišču v eni izmed njih, Hanni (Kate Winslet), prepozna svojo nekdanjo ljubimko, ki ji je kot fantič bral knjige. Ključni prizor je, ko Hanna noče priznati krivde za smrt jetnic, ki so zgorele zaprte v cerkvi. Hanno dolžijo, da je sokriva za njihovo smrt, ker jim ni odprla vrat, da bi se rešile pred ognjem. Toda Hanna te krivde sploh ne razume. Sploh ne razume, česa jo dolžijo. Njen odgovor na vprašanje, zakaj jetnicam ni odprla vrat, da bi se rešile, je bil, da bi s tem kršila – pravila. Pove nekako takole: me smo bile paznice in odgovorne za to, da jetnice ne pobegnejo; če bi odprla vrata, bi jetnice lahko pobegnile

Na ta prizor pomislim vedno, ko se nenadoma, z vsemi medijskimi topovi, oglasijo varuhi zakonitosti in ustave v zvezi s fiskalnim pravilom. Čeprav vsi po vrsti vedo, da zaradi metodoloških težav numerično fiskalno pravilo, kot je zapisano v zakonu, daje povsem nezanesljive ocene in je podvrženo veliki nestabilnosti, čeprav vedo, da v vsakem trenutku daje povsem napačne ocene dovoljene zgornje meje javnih izdatkov in čeprav vedo, da bi bilo spoštovanje napačnih usmeritev, ki sledijo iz napačnih ocen zakonske formule, škodljivo za državo, zahtevajo njegovo dosledno uveljavitev, ne glede na škodo. So kot Hanna. Raje vidijo, da cela nacija trpi zaradi uveljavitve nekega napačnega in rigidnega pravila, samo, da se pravilo spoštuje. Toda če smo pri Hanni lahko v dvomih glede prisotnosti ideologije, je pri varuhih fiskalnega pravila za vsako ceno ne moremo zanemariti.

Kam je izpuhtelo 270 milijonov evrov?

Pred enim mesecem je Fiskalni svet zagnal histerijo, češ da vlada Marjana Šarca v rebalansu proračuna za 2019 za 270 mio evrov presega zgornjo mejo dovoljenih proračunskih izdatkov, s čimer krši zakonsko fiskalno pravilo in zaradi česar je potrebna ustavna obtožba predsednika vlade oziroma (v kasnejši verziji) presoja ustavnosti proračunskih aktov za leto 2019. Tisti, ki se malce spoznajo na metodologijo fiskalnega pravila in na metodologijo sestavljanja proračuna s(m)o Fiskalnemu svetu in javnosti pojasnjevali, da je odstopanje strukturnega salda v letošnjem rebalansu proračuna za slabih 270 mio evrov od numerično določenega s formulo fiskalnega pravila pri dobrih 10 milijardah evrov proračunskih izdatkov in 20 milijardah celotnih javnih izdatkov na ravni statistične napake. In da je ta napaka bistveno manjša od napak v oceni zgornje meje dovoljenih izdatkov, ki so posledica napačno ocenjene proizvodne vrzeli, napak v napovedi gospodarske rasti in neznank glede realizacije proračunskih prihodkov.

Naše stališče je bilo, da na osnovi zakonsko določene metodologije ni mogoče z nobeno sprejemljivo mero zanesljivoti vnaprej ocenjevati, ali (pri tako majhnih odstopanjih) neka država pravilno sledi numeričnemu fiskalnemu pravilu oziroma ali ga krši in da je to mogoče ugotoviti šele za nazaj z nekajletnim zamikom, ko se stabilizirajo ocene vseh ključnih parametrov.

Ne glede na to pa so fiskalni jastrebi in desne opozicijske stranke skočili na ponujeno kost Fiskalnega sveta kot na mrhovino in brž začeli pisati zahtevo za oceno ustavnosti proračunskih aktov, ki so jo nato opozicijske stranke tudi vložile.

Nato pa se je zgodil preobrat. Zgolj dva tedna po izbruhu te histerije, so se spremenili nekateri ključni parametri, ki nastopajo v formuli fiskalnega pravila za izračun zgornje meje dovoljenih izdatkov in dovoljenega odstopanja strukturnega salda. Fiskalni svet je v novi “Oceni skladnosti javnofinančne politike s fiskalnimi pravili na podlagi osnutka Programa stabilnosti 2019 in predloga Okvira za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022” ugotovil, da so “izdatki, predvideni v predlogu Okvira za obdobje 2020-2022, skladni z domačim fiskalnim pravilom” in iz njegovih izračunov sledi, da nenadoma tudi ni več neskladja s fiskalnim pravilom glede na projekcije izdatkov proračuna za 2019, kot so zapisane v Programu stabilnosti 2019. Po novih ocenah Fiskalnega sveta ne samo, da vlada ni v nedovoljenem minusu za 270 mio evrov, pač pa nenadoma za leto 2019 načrtuje za 54 mio evrov nižje izdatke od še dovoljenih s fiskalnim pravilom.

Celotna histerična zgodba se je sesula v zgolj dveh tednih, s tem pa tudi osnova za ustavno presojo.

V čem je problem numeričnega fiskalnega pravila?

Samo fiskalno pravilo določa, da morajo biti javne finance srednjeročno (preko celotnega poslovnega cikla) uravnotežene (brez upoštevanja dolgoročnega zadolževanja). Po tej opredelitvi mora država strukturni primanjkljaj iz recesije nadomestiti v času konjunkture. Ta vsebinska opredelitev je povsem smiselna, problem pa je formula, po kateri se izračunava strukturni saldo. Ključni problem je v izračunu strukturnega primanjkljaja, ki temelji na izračunu proizvodne vrzeli, ta pa na oceni potencialnega BDP. Statistične metode ali produkcijska funkcija, ki se uporabljajo za oceno potencialnega BDP, so namreč povsem nezanesljive. In ocene proizvodne vrzeli (ter posledično strukturnega salda proračuna), ki jih za posamezno državo izračunavajo uradniki Evropske komisije (EK), so brez izjeme za vsako leto povsem napačne in jih EK za nazaj popravlja.

EK do sedaj ni še nikoli pravilno ocenila proizvodne vrzeli za posamezno državo, popravki za nazaj pa kažejo, da so se uradniki EK pri oceni zmotili celo v predznaku (ali je država v konjunkturi ali recesiji glede na potencialni output) in pri Sloveniji vse do 6.8% BDP. Denimo ocene EK iz leta 2006 za 2007 (ocena za prihodnje leto je merodajna za pripravo proračuna za naslednje leto) so za leto 2007 za Slovenijo ocenili proizvodno vrzel v višini 0 (dejanski BDP je na ravni potencialnega). Ocene EK iz leta 2016 nazaj za leto 2007 pa kažejo, da je znašala proizvodna vrzel v 2007 celo 6.8% BDP (ogromno pregrevanje). Tega pregrevanja v 2007 uradniki EK niso opazili niti v pomladni oceni iz 2008 za leto dni nazaj. Veljko Bole (2016) je pri dekompoziciji napake v oceni proizvodne vrzeli sami metodologiji izračuna proizvodne vrzeli pripisal 60%, eno tretjino napake prispeva napaka pri napovedi rasti BDP, preostanek pa revizije BDP s strani SURS.

Drug velik problem so namreč tudi napovedi glede bodoče gospodarske rasti, ki je drugi ključni parameter v izračunu zgornje meje dovoljenih izdatkov. Te napovedi so enako nezanesljive, v obdobju 2002-2018 je znašala absolutna povprečna napaka Umarjeve napovedi rasti BDP v jesenski napovedi za prihodnje leto blizu 2 odstotnih točk BDP.

Tretji problem je realizacija proračunskih prihodkov države, ki služi kot osnova, glede na katero se izračunava zgornja meja dovoljenih izdatkov za prihodnje leto. Dejanski prihodki proračuna za tekoče leto, ko vlada pripravlja proračun (ali rebalans proračuna) za prihodnje leto, namreč še niso znani. Vlada tukaj izhaja iz ocen bodočih prihodkov, te pa se lahko močno razlikujejo od dejanske realizacije (razlike v dejanskih davčnih prihodkih ali povračilih t.i. evropskih sredstev za nekaj 100 mio evrov odstopajo od predvidenih).

Poleg tega se spreminjajo ocene EK glede dolgoročnih demografskih trendov in glede izdatkov zaradi staranja prebivalstva, kar vpliva na izračune bodočih izdatkov v t.i. srednjeročnem cilju (MTO).

Ko seštejete volatilnost vseh teh dejavnikov, lahko ocene dovoljene zgornje meje javnih izdatkov glede na numerično fiskalno pravilo za isto leto odstopajo za nekaj odstotnih točk BDP. V konkretnem primeru so v tem kratkem času ostale ocene ključnih parametrov (proizvodne vrzeli in napovedi rasti BDP) enake, spremenila sta se predvsem realizacija proračuna in srednjeročni cilj glede strukturnega salda, kot ga predpisuje EK, pa je v roku nekaj nekaj mesecev pri ocenah Fiskalnega sveta glede skladnosti javnih izdatkov v letu 2019 prišlo do skupne razlike 324 mio evrov.

Se pravi, če bi vlada svojo ekonomsko politiko mehanično prepustila volatilnosti zgornjih parametrov (nihanju sentimentov ocenjevalcev), bi lahko zabredla v težave, ker je prisiljena v “izbiro napačnega zdravila«. Zaradi napak v oceni proizvodne vrzeli in napak v napovedi rasti BDP je država lahko prisiljena v času krize varčevati, ko bi morala več trošiti. In obratno, ima spodbudo več trošiti v času konjunkture, ko bi vendarle morala varčevati.

Kaj bi se zgodilo, če bi se minister za finance oziroma vlada ustrašila grožnje o ustavni obtožbi, ko so tedanji izračuni Fiskalnega sveta kazali, da je vlada v rebalansu za 2019 načrtovala za 270 mio evrov previsoke javne izdatke? Če bi se Šarčeva vlada takrat ustrašila grožnje o ustavni obtožbi in preventivno znižala javne izdatke za 270 mio evrov, bi to (ob konzervativnem multiplikatorju v višini 1.5) vplivalo na zmanjšanje rasti BDP v 2019 za dobrih 0.8% oziroma stopnja rasti BDP bi se od napovedanih 3.4% znižala na 2.6%. Vlada bi, če bi sledila histeriji Fiskalnega sveta, torej povsem po nepotrebnem za četrtino zmanjšala gospodarsko rast. Zgolj zato, ker je Fiskalni svet zapaničaril ob ocenah za naprej nekaterih parametrov, za katere ve, da so podvrženi veliki volatilnosti in se spreminjajo hitreje kot aprilsko vreme.

Čemu gonja, če je pa situacija dokaj ugodna?

Slovenija je zaradi ugodne gospodarske situacije zadnjih nekaj let trenutno ena izmed dveh EU držav, ki so najbolj uspešne pri oblikovanju srednjeročno vzdržnih javnih financ. Slovenija dosega proračunske presežke in pospešeno znižuje javni dolg, kar sta ključna podatka. Statistični urad je za 2018 ocenil presežek v proračunu višje kot prvotno (0.7% namesto prvotnih 0.4% BDP), višje je ocenil bodoče presežke v letih 2019-2022 (povečevanje od 0.8% do 1.2% BDP). Stopnja rasti javnih izdatkov se zmanjšuje in bo nižja od rasti prihodkov in od nominalne rasti BDP ter pod povprečjem večletne rasti potencialnega BDP. Slovenski javni dolg (glede na BDP) se zelo hitro znižuje, in sicer za 8-krat hitreje od zahtevanega v okviru Fiskalnega pakta. Medtem ko Fiskalni pakt od Slovenije zahteva, da se javni dolg znižuje po 0.5% BDP letno, pa se naš javni dolg znižuje po 4 % BDP letno.

Gre za ideologijo, ne za spoštovanje zakonitosti

Zakaj nekatera vrsta pravnikov in ekonomistov tako goreče zagovarja »dosledno« spoštovanje zakona o fiskalnem pravilu? Ker jim gre za zakonitost? Ne (čeprav bi jim to zadrtost glede spoštovanja zakonitosti lahko oprostili). Gre za ideološko komponento. Če tem istim pravnikom in ekonomistom predlagate, naj vlada zniža davke, se bodo v hipu strinjali, še pomislili na bodo na fiskalno pravilo. Šele v drugem koraku, ko bodo ozavestili, da znižanje davkov zaradi manjših proračunskih prihodkov in ob nespremenjenih izdatkih lahko vodi v kršenje fiskalnega pravila, se bodo zganili. Vendar niti za hipec ne bodo pomislili, da znižanja davkov ne bi izvedli, ker bi s tem kršili fiskalno pravilo, pač pa bodo zahtevali, da je treba znižati javne izdatke, da ne bi kršili fiskalnega pravila. Stavite?

Prejšnji teden sta bili na nujni seji Odbora za finance Državnega zbora dve točki. Prva točka je bila namenjena obravnavi predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o dohodnini. Druga točka pa je bila posvečena obravnavi predloga odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2020 do 2022. Pri prvi točki so poslanci, člani odbora, razpravljali o tem, ali podpirajo vladni predlog glede davčne razbremenitve izplačil letnega regresa, ki naj bi po vladni oceni zmanjšal proračunske prihodke za 90 mio evrov, po drugih ocenah pa za več kot 150 mio evrov. Pri drugi točki pa so člani odbora v prisotnosti predsednika Fiskalnega sveta razpravljali o tem ali bo nov Okvir priprave proračunov za leta 2020 do 2022 skladen s Fiskalnim pravilom.

Kaj menite, koliko poslancev strank, ki so na ustavno sodišče vložile zahtevo za oceno ustavnosti proračunskih aktov za leto 2019, je pri prvi točki protestiralo proti predlogu vlade, da zniža obdavčitev regresa (in s tem zmanjša proračunske prilive)? Niti eden. Poslanci SDS in NSi so brezrezervno podprli vladni predlog in se zelo hudovali nad poslanci stranke Levica, ki je predlagala, da se razbremeni le tiste v prvih treh davčnih razredih (s čimer bi bil tudi proračunski izpad manjši). In kaj menite, koliko poslancev teh istih strank, ki so vložile zahtevo za oceno ustavnosti proračuna, je bilo zadovoljnih z oceno Fiskalnega sveta, da je proračunski Okvir za obdobje 2020 – 2022 skladen s fisklanim pravilom? Niti eden. Vsi po vrsti so zahtevali, da je treba fiskalno pravilo brezrezervno spoštovati in hkrati dvomili, da je vlada dovolj dobro upoštevala vsa tveganja za proračun v prihodnjih letih. In niti eden med njimi ni povezal obeh točk in se vprašal, ali je iz vidika spoštovanja fiskalnega pravila in tveganj v mednarodnem okolju smotrno zniževati davčno obremenitev regresa.

Hipokrizija? Ja, vendar ideološko pogojena. Desničarska, republikanska hipokrizija. Ameriški republikanci so napadali Obamovo administracijo zaradi relativno visokoih deficitov v času krize, zahtevali njihovo hitro znižanje in celo zaprli delo administracije za nekaj tednov. Ko je nekaj let kasneje republikanski predsednik Donald Trump izvedel davčno reformo, ki naj bi v desetih letih povzročila kumulativni deficit v višini 1,500 milijard dolarjev, ni nihče od republikancev protestiral. So pa začeli zahtevati, da je treba zmanjšati transferje za zdravstvo in šolstvo, da bi uravnotežili proračun. Desničarje deficit moti samo samo takrat, ko izhaja iz javnih izdatkov za javne dobrine, nikakor pa ne takrat, ko izhaja iz znižanja davkov za premožnejše ali podjetja.

In pri slovenskih fiskalnih jastrebih gre za natanko enak sindrom. V osnovi gre za ideološko sovraštvo do države kot institucije, ki zagotavlja javne dobrine, splošno dostopne vsem in ki zagotavlja socialne transferje šibkejšim. Ti izdatki jih motijo, ker so zanje potrebni davki in za spoštovanje zakonitosti se zavzemajo zgolj za to, da bi upravičili reze v te javne izdatke in znižanje davkov.

Narediti funkcionalno fiskalno pravilo

Iz dosedanje razprave ne smete dobiti občutka, da je fiskalno pravilo nepotrebno. Nasprotno, fiskalno pravilo je koristno pravilo samoomejevanja vlad, ki jih sili, da na dolgi rok vodijo vzdržne javne finance. Sta pa s pravilom dve težavi. Prva je, da je metodologija, na kateri temelji numerična formula, povsem fovš in vodi k nezanesljivim in napačnim usmeritvam za vodenje ekonomskih politik. Druga pa je, da je prav zaradi numerične formule, ki nikoli ne daje zanesljivih rezultatov, lahka tarča skrajnežev, da ga zlorabijo v opisane ideološke namene, sklicujoč se seveda na dosledno varovanje zakonitosti in spoštovanje ustave.

Fiskalno pravilo je treba narediti funkcionalno. Najbolj smiselno bi bilo iz zakona o fiskalnem pravilu izločiti omenjeno sporno formulo in ohraniti zgolj vsebinsko opredelitev, da morajo biti javne finance srednjeročno (preko celotnega poslovnega cikla) uravnotežene (brez upoštevanja dolgoročnega zadolževanja). Potrebno je bolj preprosto pravilo, brez te metodologije proizvodne vrzeli, ki se na akademski, konceptualni ravni sliši zelo dobro, v praksi pa je katastrofa, ker je pač ni mogoče pravilno oceniti. Švedsko fiskalno pravilo je bistevno bolj preprosto in učinkovito. Čeprav tako kot naše pravilo temelji na dikciji izravnanosti javnih financ čez celoten poslovni cikel, pa ne uporabljajo koncepta proizvodne vrzeli. Pravilo je, da toliko, kot je država s proračunskimi primanjkljaji potrošila več v času recesije, mora nadoknaditi s proračunskimi presežki v času konjunkture.

Iz fiskalnega pravila je tudi nujno treba izvzeti javne investicije, saj gre za naložbe, ki bodo koristile naslednjim generacijam. Če zaradi tekočih zahtev omejimo javne investicije, ki jih je najlažje porezati, bomo prizadeli bodoče generacije.

Glede na sedanjo sestavo Državnega zbora bo seveda težko dobiti potrebno dvetretjinsko večino za spremembo zakona, ki bi izločil sporno numerično pravilo (formulo). Bi pa bilo potrebno doseči politični konsenz glede interpretacije ocen fiskalnega pravila. Glede na metodološko spornost numeričnega pravila, fiskalnega pravila, če ga že imamo zapisanega v obliki numerične formule, ne bi smeli uveljavljati kot točkovne vrednosti, pač pa bi morali določiti interval, znotraj katerega bi se smeli gibati v proračunu načrtovani javni izdatki za prihodnje leto. Ta interval pa bi moral biti dovolj širok, da bi nevtraliziral učinke napak v ocenah za naprej proizvodne vrzeli, rasti BDP in prihodkov proračuna.

Potrebno bi bilo oceniti absolutne povprečne napake ocen, ki izhajajo iz povprečja različnih ocen numeričnega pravila, kot so bile ugotovljene za zadnjih 15 let, in nato določiti dovoljen interval odstopanja teh ocen (torej +/-  x % glede na povprečno točkovno oceno). Pri tem pa bi moral biti interval (razpon) s fiskalnim pravilom določene zgornje meje izdatkov proračuna najmanj na ravni 1% BDP, to je okrog 500 mio evrov za leto 2019. V praksi bi to pomenilo, da vladi ni treba loviti proračunskega salda na milijon evrov natančno, pač pa je njen manevrski prostor pri določanju zgornje meje izdatkov nekaj sto mio evrov. Kar je še vedno na ravni statistične napake (pri 10 milijardah proračunskih izdatkov in 20 milijardah evrov celotnih javnih izdatkov).

To bi bistveno olajšalo delo tako vladi kot Fiskalnemu svetu že na preventivni ravni. Slednjemu bi omogočilo doseči potrebno strokovno avtoriteto in korektivno vlogo brez nepotrebnih histeričnih izpadov, s katerimi v zadnjem mesecu ni naredil usluge inštituciji Fiskalnega sveta. Hkrati pa bi vzelo veter iz jader fiskalnim jastrebom, ideološkim skrajnežem in političnim oportunistom, ki bi bili za dosego svojih parcialnih oportunističnih ciljev pripravljeni potopiti celo državo.

_________________

*Izvorno objavljeno v Sobotni prilogi Dela

%d bloggers like this: