Pred Slovenijo je že druga splošna sanacija bank v dveh desetletjih. To načeloma ni nič posebnega, saj je večina držav po večjih finančnih krizah vsakih nekaj desetletij primorana v sanacijo bank. ZDA so denimo predzadnjo sanacijo izvedle v 1980. letih, Španija in Skandinavske države pa v 1990. letih. Poglejmo, kaj imata obe sanaciji skupnega,  v čem je tveganje te večje in zakaj bo dražja od prve sanacije. *

Prva slovenska sanacija bank je sledila kmalu po osamosvojitvi. Glavni razlogi za sanacijo so bili štirje: (1) slabi krediti, podeljeni podjetjem, ki so bili hkrati lastniki bank ter negativne realne obrestne mere zaradi visoke inflacije, (2) negativne tečajne razlike, (3) razpad jugoslovanskega trga in nezmožnost izterjave kreditnih terjatev do subjektov iz ostalih držav bivše Jugoslavije, ter (4) visoki operativni stroški bank zaradi slabe organiziranosti in vodenja bank. Obseg slabih terjatev bank je bil ocenjen na 30 – 40% vseh terjatev bank (Štiblar, 2001).

Ingerenco nad sanacijo bank je po zakonu imela Banka Slovenije (BS), ki je lahko najprej uvedla predsanacijski postopek, če banka ni dosegala 70% zahtevane kapitalske ustreznosti, če je bila nelikvidna ali če ni izpolnjevala drugih zakonskih pogojev. Temu je sledil postopek sanacije, če je bilo ugotovljeno, da izgube in potencialne izgube zaradi tveganosti terjatev presegajo 50% jamstvenega kapitala banke. Ker je bil bančni sektor v Sloveniji v začetku 1990. let močno koncentriran z dominantnim položajem nekdanje Ljubljanske banke (LB), je država dejansko neposredno sanirala samo tri banke s supaj več kot 50-odstotnim tržnim deležem: nekdanjo LB (začetek sanacije januarja 1993), nekdanjo KBM (marec 1993) in Komercialno banko Nova Gorica (januar 1994), ki je bila leta 1995 pripojena KBM. Posredno pa je sanirala še Gorenjsko banko (GB) prek sanacije železarskih podjetij, pri čemer je GB v zameno za slabe terjatve do železarskih podjetij dobila donosne državne obveznice.

Postopek sanacije bank je bil močno centraliziran in sestavljen iz štirih ključnih faz. V prvi fazi so morale banke tekoče in potencialne izgube na presečni datum odpisati v breme kapitala. Istočasno so v banki v sanaciji prenehale vse pristojnosti dotedanje uprave in nadzornega sveta ter pravice dosedanjih delničarjev. V drugi fazi so bile slabe terjatve bank nadomeščene z obveznicami novoustanovljene agencije za sanacijo bank, za katere je jamčila država. Vendar pa zamenjava ni zajemala celotne aktive bank, pač pa so del slabih terjatev morale banke izterjati same. V tretji fazi je bil del aktive (slabe terjatve) in del pasive (neodpisan del kapitala) v obliki podrejenih terjatev dotedanjih lastnikov prenešen na agencijo. V četrti fazi pa je država banke, očiščene slabih terjatev, dokapitalizirala z obveznicami, lastništvo saniranih bank pa prenesla na agencijo. Kasneje naj bi sledila še sklepna faza, to je privatizacija saniranih bank, ki pa je bila najprej odložena do leta 2001, nato pa izvedena le delno.

Vloga agencije kot sanatorja bank je bila ključna. Ob aktivnem nadzoru nad sanacijo bank so bile na agencijo prenesene tudi terjatve do več kot 110 podjetij (v višini dobre milijarde DEM oziroma 500 mio evrov). Agencija je nato imela proste roke glede izterjave terjatev, refinanciranja dolgov teh podjetij ali pretvorbe terjatev v lastniške deleže. Pri izterjavi terjatev je agenciji šel na roko tretji ukrep, s katerim so nekdanji lastniki bank postali podrejeni upniki agencije ter s tem zainteresirani za čim večjo stopnjo izterjave slabih terjatev. Sanacija obeh bank, NLB in NKBM (ustanovljenih prek ustavnega zakona julija 1994 iz nekdanjih LB in KBM), je trajala dobra tri leta in pol in se je končala junija 1997 z odločbo BS.

Stroški sanacije bank so bili večplastni. Država je najprej izdala 30-letne obveznice za individualno sanacijo bank v višini 2,200 mio DEM (1.1 milijarde evrov). Hkrati je izdala tudi obveznice za neizplačane devizne vloge, deponirane pri nekdanji Narodni banki Jugoslavije (v vrednosti 976 mio DEM oziroma dobrih 480 mio evrov) ter za izplačane devizne vloge. Dodatno k temu pa je država izdala še 30-letne obveznice (v vrednosti 249 mio DEM oziroma dobrih 120 mio evrov) za sanacijo železarskih podjetij. Te obveznice je večinoma dobila Gorenjska banka, ki je bila do teh podjetij najbolj izpostavljena in ki zaradi tega ukrepa ni potrebovala individualne sanacije. Skupen strošek individualne sanacije NLB in NKBM je znašal dobrih 7.5% slovenskega BDP (iz leta 1993), če pa k temu prištejemo še stroške splošne sanacije bank zaradi deviznih vlog in zaradi sanacije železarn, pa je celoten strošek sanacije bank znašal dobrih 11.5% BDP.

Kakšne so podobnosti med to prvo in predstoječo sanacijo bank? Obe imata skupno to, da naj bi po sklepu posebne parlamentarne delovne skupine tudi to novo sanacijo izvajala agencija za sanacijo bank. Glede samega načina druge sanacije še niso znane nobene podrobnosti, ker se vlada glede izvedbe še ni odločila. Na podlagi do sedaj znanih podatkov ter informacij pa lahko špekuliramo, v katero smer bi utegnila iti ta druga sanacija in kakšni bi lahko bili njeni stroški.

Medtem ko je bil glavni razlog za slabe terjatve bank v času prve sanacije predvsem nehigienični krediti podjetjem, ki so bili hkrati tudi lastniki bank (kar je kolega Ivan Ribnikar pred desetletjema označeval kot “čudaške finance”), pa so razlog predstoječe sanacije predvsem neodgovorni krediti bank za menedžerske prevzeme, za zasebne kredite za nakupe vrednostnih papirjev ter za naložbe v nepremičnine. V vseh treh primerih je šlo za neodgovorno ravnanje poslovodstev bank, ki so kredite odobravale na podlagi nezadostnega zavarovanja, saj so bile tako cene vrednostnih papirjev kot nepremičnin za nekajkrat prenapihnjene. V obeh zgodovinskih obdobjih pa so odpovedali notranji mehanizmi za oceno kreditnih tveganj v bankah, nadzor lastnikov nad poslovodstvi bank ter nadzor regulatorja (centralne banke) nad poslovanjem bank. Kot je pokazala parlamentarna preiskava v prejšnjem mandatu, je Banka Slovenije (BS) kot regulator bank na povečano kreditno aktivnost bank precej pozno reagirala z zahtevo po povečani stopnji zavarovanja kreditnih tveganj v primeru, ko so kot zavarovanje služili vrednostni papirji. BS je leta 2006 pripravila spremembe zakona o bankah, ki je utež za zavarovanje kreditnih tveganj v primeru delnic povečala s 100 % na 150 %. Spremembe zakona o bankah so sicer stopile v veljavo januarja 2007, medtem ko je vlada pri uveljavljanju teh strožjih regulatornih zahtev glede kvalitete kreditnega zavarovanja predvidela enoletni zamik (uveljavitev šele z januarjem 2008). Do takrat pa je bila večina najbolj tveganega kreditiranja bank že zdavnaj mimo. Ampak to je že druga zgodba.

Razlike med prvo in drugo sanacijo bodo najverjetneje tudi v obsegu stroškov sanacije, vendar je to bistveno odvisno od izvedbe sanacije. Po podatkih BS (Poslovanje bank v tekočem letu, junij 2012) obseg slabih terjatev v našem bančnem sistemu (če slabe terjatve opredelimo kot zamude pri odplačilih bančnih kreditov, daljše od 90 dni) konec leta 2011 znaša 5.5 milijard evrov, konec maja letos pa že 6.5 milijard evrov. Konec maja letos je torej obseg slabih terjatev bank znašal 18.4% BDP, samo terjatve do podjetij, ki so že v stečaju, pa so konec decembra lani znašale 1.7 milijarde evrov (4.7% BDP). Glede na trend poslabševanja bančnih portfeljev lahko sklepamo, da se bo do konca letošnjega leta, ki bo verjetno izhodišče za sanacijo bank, obseg slabih terjatev povečal na okrog 7 milijard evrov. Od tega je okrog 85% slabih terjatev zgoščeno v velikih in majhnih domačih bankah kar pomeni, da naj bi obseg slabih kreditov, ki naj bi jih sanirala država, znašal okrog 6 milijard evrov (16.9% BDP).

Če bi država sanirala celoten obseg teh slabih terjatev, bi bila to seveda najdražja opcija, ki pa trenutno javnofinančno ni izvedljiva. Ena izmed možnosti bi bila, da bi država z javnim denarjem sanirala samo NLB, medtem ko bi privatizirala NKBM in Abanko ter k prodaji prepričala tudi lastnike Gorenjske banke. V tem primeru bi bil strošek sanacije obvladljiv. NLB ima za 3 milijarde slabih in zelo slabih terjatev ter hkrati za 1.8 milijarde evrov oslabitev. Država bi torej dejansko pokrila samo luknjo v višini 1.2 milijarde evrov ter strošek dokapitalizacije, da bi NLB dosegla zahtevano kapitalsko ustreznost. V tem primeru bi strošek sanacije znašal “le” okrog 1.5 milijarde evrov, kar pa bi bilo mogoče pokriti iz depozitov, ki jih ima država v bankah (skupaj za 3 milijarde evrov).

Najslabša možna opcija sanacije bi bila, če bi agencija za sanacijo bank od bank po nominalni ali tržni ceni odkupila vse slabe terjatve v zameno za državne vrednostne papirje. Pri tem bi banke ob izločitvi slabih terjatev iz bilanc lahko sprostile rezervacije in realizirale kapitalske dobičke, s čimer bi se zmanjšala potreba po njihovi dokapitalizaciji. Ta opcija bi pomenila visoke enkratne stroške sanacije (v višini skoraj 17% BDP), hkrati pa obstoječi (delni) zasebni lastniki ne bi bili kaznovani za slabo upravljanje bank v preteklosti. Vprašanje je tudi, kolikšen del slabih terjatev bi uspela agencija poplačati, kar bi dejanske stroške sanacije bank najverjetneje dvignilo daleč nad 10% BDP. Hkrati pa bi se vpliv države v gospodarstvu še povečal.

Bolj prikladna in javnofinančno izvedljiva se zdi sanacija, ki bi bila podobna prvi sanaciji bank. To pomeni, da bi v prvem koraku posamezne banke na agencijo prenesle vse slabe terjatve, skupaj z viri financiranja. V drugem koraku bi banke vse slabe terjatve odpisale v breme kapitala, s čimer bi vse izgube pokrili obstoječi delničarji. V tretjem koraku bi država dokapitalizirala kapitalsko podhranjene banke in v zameno dobila prednostne delnice s fiksnim donosom. Strošek te sanacije bi bil visok, vendar obvladljiv. Domače banke so do sedaj oblikovale za 3.2 milijarde evrov oslabitev, s katerimi bi ob začetku sanacije odpisale slabe kredite, zaradi česar bi bil začetni strošek sanacije namesto 6 samo 2.8 milijard evrov (8% BDP). Če bi država banke dokapitalizirala še v vrednosti 1.5 milijard evrov, bi skupen strošek sanacije znašal okrog 4.3 milijarde evrov (dobrih 12% BDP). Vendar bi kot vir financiranja lahko država uporabila obstoječe depozite v bankah (za okrog 3 milijarde evrov), medtem ko bi breme nove zadolžitve za potrebe sanacije bank znašalo “le” okrog 1.3 milijarde evrov (3.7% BDP). Strošek te nove zadolžitve bi lahko država kasneje, ko bi se bonitetna ocena Slovenije zaradi sanacije izboljšala, znižala z izdajo novih dolgoročnih obveznic po nižji obrestni meri, s katerimi bi nadomestila prejšnje. Tako je naredila tudi v primeru prve sanacije.

Seveda pa država ne bi smela ponoviti napake iz prve sanacije, ko ni sledila faza privatizacije bank, s katero bi država lahko povsem nadomestila strošek davkoplačevalcev za sanacijo bank. Naj spomnim, da je iz časa prve sanacije NLB država “ostala dolžna” davkoplačevalcem še za 1 milijardo evrov, ker NLB ni popolnoma privatizirala, ko je bila cena njenih delnic na vrhuncu. Prav to, da bo država z javnim denarjem na stroške davkoplačevalcev sanirala banke, nato pa jih ne bo privatizirala ter pustila trajno breme v javnem dolgu, se mi zdi (ob visokih stroških sanacije v primeru napačnega pristopa k sanaciji) največje tveganje pri sanaciji slovenskih bank.

* Izvorno objavljeno v Managerju.