Smeri vodenja velikih infrastrukturnih investicij v Sloveniji

Stanko Štrajn

Novica o izidu pogajanj za oddajo javnega naročila gradnje druge predorske cevi predora Karavanke, ki nas obvešča, da bo naročilo po vsej verjetnosti pridobil ponudnik iz Turčije, vzbuja mnoge komentarje. Žal pa le redko tudi poglobljene analize o tem, kaj in zakaj se dogaja v Sloveniji pri vodenju velikih infrastrukturnih investicij, ki jih za javni denar vodijo koncesionarja DARS in 2TDK, Direkcija za infrastrukturo, Slovenske železnice, različna ministrstva, Mestna občina Ljubljana, različni investitorji na področju energetike in drugih komunalnih področji, kar vse ima skupni imenovalec zadovoljevanje javnih interesov prebivalstva. Specifike posameznih področji so seveda pomembne, toda ravnanje 2TDK in DARS predstavlja najbolj tipičen primer neodgovornega in potratnega ravnanja, zaradi česar ni presenetljivo, da se večina medijskega pisanja nanaša prav na investicije drugega tira Divača – Koper, izgradnjo tretje razvojne osi in druge predorske cevi v predoru Karavanke.

V umno vodenih projektih je prvi pomembni korak umestitev infrastrukture v prostor z vsemi potrebnimi projekti, kar bi naj zagotovilo možnost izgradnje ceste ali železnice s čim manj potrebnega denarja ob hkratnem upoštevanju prostorskih, prometnih, naravovarstvenih, družbenih, estetskih in tehničnih elementov izvedbe projekta. Že umeščanje v prostor je za Slovenijo trd oreh, saj postopki umeščanja potekajo neskončno dolgo, na koncu pa običajno Vlada z uredbo o lokacijskem načrtu sprejme najdražjo varianto, obremenjeno še z mnogimi drugimi več ali manj potrebnimi ali nepotrebnimi stroški.

Ko je umestitev v prostor dokončna, sledi pridobivanje gradbenih dovoljenj, kar je praviloma zelo zapleten in dolgotrajen postopek spremljan z mnogimi študijami, kar pa na koncu velikokrat pripelje do revolta civilne družbe, ki dokazuje, da je v gradbenem dovoljenju načrtovan projekt popolnoma zgrešen, škodljiv in bi ga bilo potrebno in smiselno zastaviti povsem drugače.

Po tej fazi sledi priprava investicijskih dokumentov od investicijskega programa in različnih študij upravičenosti investicije do zakonov o garanciji za najete kredite in priprave dokumentacije za konkuriranje pri pridobivanju sredstev pri različnih evropskih skladih in nato še pri različnih bankah za najetje kreditov. Vse to je nujno, ker so proračunske možnosti omejene in proračun Slovenije, kot vidimo pri drugem tiru Divača Koper, pač ne more zagotoviti več kot 200 oziroma 400 milijonov Evrov in ne več kot za 45 let po 25 milijonov na leto za vračilo kreditov in upravljanje in vzdrževanje. Pokrivanje investicijskih stroškov izkazanih z vzdržno finančno konstrukcijo je nujen pogoj, da se z investicijo sploh lahko začne.

Če pozabimo na vse zgode in nezgode priprave projekta, kar v Sloveniji gotovo ni organizirano optimalno, in če pozabimo na razmišljanje, da bi bilo mnogo stvari možno organizirati hitreje, bolj strokovno in z več razumevanja upravičenih kritik civilne družbe in zlasti neodvisne stroke, ki se ne udinja vsakokratni oblasti, pa ne bi smeli pozabiti, da je vodenje investicije, od oddaje javnega naročila do slavnostne otvoritve novozgrajene ceste ali železnice, nadvse zahteven proces, ki terja dosleden nadzor pristojnih institucij države in predvsem zakonito vodenje postopkov javnega naročanja s ciljem oddati naročilo po najugodnejši ceni sposobnemu najboljšemu ponudniku in pri tem še investicijo uporabiti za doseganje razvojnih ciljev slovenskega gospodarstva.

Primer zapletov pri oddaji javnega naročila za drugo predorsko cev predora Karavanke in premostitev doline Glinščice nazorno dokazujeta, da je vodenje investicije kot nadaljevanje predhodnih faz enako zmedeno, negospodarno in neodgovorno, kot vodenje predhodnih faz, kar vse pomeni povzročanje škode javnemu interesu.

Skupni imenovalec vseh zapletov pri oddaji javnih naročil so razpisni pogoji, ki jih tako za DARS, kot za 2TDK kreira državni inženir družba DRI. Iz razpisnih pogojev DARSA in 2TDK sledi, da je zaradi zahtevanih referenc že v naprej izključena možnost, da bi neko slovensko podjetje, ali skupina slovenskih podjetij brez sodelovanja tujih nosilcev referenc sploh lahko oddala veljavno ponudbo. Namesto da bi DARS in 2TDK z razpisnimi pogoji omogočila nastopanje slovenskih ponudnikov v obliki skupnih ponudb povezanih slovenskih podjetij, DARS in 2TDK silita slovenske ponudnike k skupnim ponudbam s tujimi ponudniki. Temu sledi trgovina z referencami. Tuj ponudnik svojih referenc ni pripravljen dati na razpolago brezplačno, zaradi česar jih mora slovenski partner pač drago plačati. Tudi zato so v principu skupne ponudbe slovenskih ponudnikov z tujimi nosilci referenc dražje od ponudbe tujega ponudnika, ki ima svoje reference in jih ne rabi kupovati pri partnerjih.

Če bo naročilo pridobil tuj ponudnik, seveda dela ne bo opravil sam, temveč bo uporabil domače gradbene izvajalce kot podizvajalce. Tudi če bi bila uspešna ponudba slovenskega ponudnika s tujim nosilcem referenc, bi naročilo v pomembnem deležu dejansko izvajali majhni podizvajalci po pogosto oderuških cenah. Tako se izpolnitev naročila sprevrača iz gradnje najugodnejšega ponudnika v trgovanje z oddajo del podizvajalcem in naprej podizvajalcem. Vse navedeno se stopnjuje v bednem plačevanju in izkoriščanju delavcev, ki dejansko garajo na gradbišču. Seveda potem ni nič nenavadnega, če potem na tej osnovi niso doseženi pogodbeni roki, če prihaja do nesreč pri delu, če je delo opravljeno nekvalitetno in se nato ugotavljajo napake in pomanjkljivosti. Tako zastavljen projekt ni nadzorovan proces gradnje, temveč nenehno prepiranje nadzora z izvajalcem, izvajalca z naročnikom. Namesto da bi se vsi skupaj posvetili kvaliteti gradnje, se raje posvečajo reševanju medsebojnih sporov.

Na tem mestu je treba poudariti, da za nerazumno prakso DARSA in 2TDK nosijo odgovornost tudi razdrobljena slovenska gradbena podjetja, ki se nikakor ne zmorejo uskladiti za skupen nastop v javnih naročilih in za skupno konkurenco tujim ponudnikom. Predvsem je dejstvo, da zlasti največja (a še vedno majhna) slovenska gradbena podjetja ne storijo ničesar, da bi preko Ministrstva za gospodarstvo in Ministrstva za infrastrukturo dosegla spremembo razpisnih pogojev, kar bi omogočalo enakopravno in pošteno konkurenco slovenskega gradbeništva in njegov razvoj in usposabljanje za mednarodno konkurenco. Če že resorna ministrstva zaradi brezbrižnosti in strokovne podhranjenosti ne uvidijo potrebe ukrepati, bi morala slovenska podjetja preko Gospodarske zbornice, preko poslancev Državnega zbora, z angažiranjem stroke doseči ustrezne ukrepe izvršne oblasti, ki bi prisilili DARS in 2TDK voditi investicije države v javno korist. Ravno obratno. Tudi slovenska podjetja v svoji omejenosti vidijo svoj interes ne v združevanju in skupnem nastopanju, pač pa v spletkarjenju in medsebojnem izigravanju, ker naivno pričakujejo, da bodo pač prišla do naročila, plačala tujim nosilcem reference in z izkoriščanjem podizvajalcev prišla do večjega dobička kot s skupnim nastopom v ponudbah združenih slovenskih ponudnikov na temeljih medsebojnega dopolnjevanja in poštene delitve dela pridobljenih naročil.

Kako neproduktivno je medsebojno tekmovanje slovenskih ponudnikov vidimo v zapletu razpisa za premostitev doline Glinščice, ki pa ni nedolžen, saj nam razkriva, da Državna revizijska komisija enako kot pri predoru Karavanke ne prepreči povzročanja škode, temveč s svojimi odločitvami celo to škodo povečuje.

Državna revizijska komisija ni sodišče, pač pa poseben organ države, ki mora s svojim odločanjem preprečiti nezakonito oddajanje naročil in zagotoviti varstvo javnega interesa, torej zagotoviti, da javno naročilo pridobi sposoben najugodnejši ponudnik. Dkom je organ države, ki bi moral preprečevati zlorabe tako javnih naročnikov, kot ponudnikov. Odločitev DARSA da odda gradnjo predora Karavanke turškemu ponudniku, je pred časom Dkom razveljavil, ker je DARS pozval najugodnejšega ponudnika, naj formalne pomanjkljivosti ali napake v ponudbi odpravi, pojasni in dopolni, kar mu zakon in dotedanja praksa Dkom dovoljuje. Razveljavitev prvotne odločitve DARS je pripeljala do ponovne še ne pravnomočne odločitve, da odda naročilu istemu turškemu ponudniku, toda to pot za 10 milijonov evrov višjo ceno. V primeru Glinščice Dkom ne razlaga pravil javnega naročanja tako, da je Naročnik dolžan uporabiti pravne možnosti in s ciljem doseči oddajo naročila po najugodnejši ceni omogočiti odpravo formalnih napak v ponudbi. Zato sedaj Dkom namesto 2TDK raziskuje višino opornega zidu v občini Pesnica, kar lahko pripelje do odločitve, ki bo povzročila za proračun 5,5 milijona evrov škode, ker naročilo ne bo oddano po zelo ugodni ceni najugodnejšega ponudnika.

Ni nenavadno, da naročniki in ponudniki izigravajo temeljna načela javnega naročanja, če za to posebej ustanovljen državni organ takšnega izigravanja ne prepreči, temveč ravno obratno, še sam razlaga pravila v škodo in ne v javno korist. Da je mera polna, pristojni organi države od resornih ministrstev do Vlade in državnega zbora ne ukrepajo in ne zagotovijo, da bi Dkom opravljal svoje pristojnosti v skladu z pravili javnega naročanja. Dkom bi moral s svojimi razlagami v njegovih odločbah razumno in argumentirano razložiti, kaj je prav in dobro za javni interes , kako ravnati pravno pravilno s ciljem doseči cilje javnega naročanja, ne pa črkobralsko navajati, kaj je kdo navedel, kaj kje piše. Kdor uspe prebrati več deset strani dolge obrazložitve v odločbah Dkom lahko najde v teh pisarijah vse, razen pravno upoštevnih razlag, zakaj je prav in nujno, da se naročilo ne odda najugodnejšemu ponudniku.

Oddaja javnega naročila omogoča pričetek gradnje. Če bodo vsi zapleti res razrešeni še v tem letu, kot to napoveduje DARS, bi naj turški ponudnik predor Karavanke namesto v 5. letih izvedel v 4. letih. Nadoknaditi bo moral ves izgubljeni čas, ki ga je po nepotrebnem zapravil DARS skupaj z Dkom, zato, da bo nemara naročilo lahko oddal za 10 milijonov višjo ceno od prvotno ponujene cene. S pospešeno gradnjo je seveda mogoče nadoknaditi veliko zamujenega časa, a pospešene gradnje izvajalci navadno ne podarjajo, temveč v skladu z FIDIC pogoji zahtevajo povračilo stroškov pospešene gradnje. Z gotovostjo lahko pričakujemo še dodatne zahtevke zaradi dodatno naročenih del, ali zaradi različnih spremenjenih okoliščin. Vse to se obračunava na osnovi ponudbenega predračuna. Višja kot je osnovna cena, višji so pribitki na to ceno. Cene se od začetka do konca gradnje nenehno nadgrajujejo, na vse to pa pobira svoje provizije še nadzorni inženir, ki mora strokovno voditi gradnjo, nepristransko razreševati spore in predlagati najustreznejše rešitve vseh zapletov gradnje. Kakšna bo končna cena po dokončnem obračunu je tako povsem nemogoče predvideti in je v tem trenutku nemogoče oceniti kakšna bo končna gradbena cena.

Vsekakor so razpisni pogoji ključen izvor podražitev projekta. Bolj kot so razpisni pogoji pomanjkljivi, višja bo končna cena in obratno. Seveda pa je do podpisa pogodbe možno soditi le o elementih razpisa, ki določajo kriterije za izbor, ne pa udi o elementih razpisa, ki v nadaljevanju kreirajo izvedbo. Toda če so že kriteriji za izbor nejasni in omogočajo zaplete pri oddaji naročila, lahko z veliko mero gotovosti pričakujemo, da so razpisni pogoji tudi za fazo izvedbe preslabo in nenatančno opredeljeni. Prav tu vidimo razlog, zakaj se ponudniki tako krčevito prizadevajo pridobiti naročilo, ki omogoča po pridobitvi v fazi izgradnje nadgradnjo cen in s tem pridobitev lepih dobičkov.

Velika zmota je misliti, da vse težave izhajajo iz neustreznih predpisov. Namreč, še tako perfektne predpise je mogoče izigravati, ali jih preprosto ignorirati. Če bi DARS, 2 TDK in Dkom želela ravnati v javno korist, jim pravila javnega naročila javno koristnega dela in odločanja gotovo ne preprečujejo, ne glede na to, da bi bilo mogoče v predpisih kaj doreči jasneje in določneje. Vsekakor ni izvor težav v predpisih, temveč v sposobnosti, strokovnosti in poštenju tistih, ki po predpisih delajo in odločajo. Če Uprave DARS in 2TDK pristojni organi države ne nadzirajo, jih ne kličejo na odgovornost in ne sankcionirajo škodljivega ravnanja, ni nenavadno, da imamo namesto gospodarne in hitre gradnje potrebne infrastrukture, namesto razvojne politike v okvirjih vodenja velikih investicij počasno in negospodarno gradnjo, temelječo na hitrem črpanju javnega denarja.

Vidimo, da gre vodenje največjih investicij v smeri oddaje tujim ponudnikom, ali skupnim ponudbam tujih in domačih ponudnikov. Velike investicije v Sloveniji vsekakor ne podpirajo razvojne funkcije investiranja za slovensko gradbeništvo. Ta smer je posledica zavestne odločitve DARS in 2TDK. DARS je svojo usmeritev že dokazal pri naročilu za predor Karavanke, 2TDK pa je preko izjave predsednika uprave na odboru za javne finance v Državnem zboru odločno napovedal, da bo 2TDK oddal največja naročila pri gradnji drugega tira Divač – Koper tujim ponudnikom.

Razpisni pogoji obeh projektov izhajajo iz inženirske prakse DRI in sledijo enakim usmeritvam. Po izjavi ministrice za infrastrukturo Alenke Bratušek na seji odbora za javne finance to usmeritev 100% podpira tudi ministrica za infrastrukturo. Če poslanci odbora za javne finance Državnega zbora ne sprevidijo, da je takšna usmeritev po analizi Jožeta Damijana, objavljeni na njegovem blogu 4.12.2019, za Slovenijo škodljiva, je povsem razumljivo, da tudi predsednik Vlade ne čuti potrebe, da bi Vlada ukrepala in spremenila smer razvoja vodenja javnih investicij, tako, da bi velike infrastrukturne investicije vodili v javno korist, ne pa tako, da investitorji, ki razpolagajo z javnim denarjem, povzročajo škodo Sloveniji in vsem Slovencem.

Dokler ne bo zakonodajna in izvršna oblast zagotovila gospodarnega, odgovornega in strokovnega vodenja velikih investicij, bo smer razvoja ostala nespremenjena, ne glede na to, koliko in kakšnih predpisov bomo še sprejeli ali spremenili.

Dialektiko teorije in prakse lepo označuje znamenita knjiga pokojnega tovariša Edvarda Kardelja z naslovom »Smeri razvoja socialističnega samoupravljanja.« Na eni strani imamo teoretično lepo zastavljene cilje, na drugi strani pa prakso, ki je usmerjena k preprečevanju doseganja teh ciljev. Usmerjenost k razvoju je bila le lepa želja, socialistično samoupravljanje pa se je iz doseganja javne koristi preusmerilo v družbo, ki je namesto usmeritve k doseganju javne koristi sprejela usmeritev k škodovanju javni koristi.

Razkrivanje uveljavljanja škodljive prakse, skrite za lepimi načeli, ki jih nihče ne jemlje resno in jih nihče ne uveljavlja, bi terjalo obsežno raziskovalno delo, ki mnogo presega razumno tehtanje v medijih objavljenih novic in možnosti objave mnenj in ocen na spletnem blogu.

%d bloggers like this: